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    编者按　《江苏省中小学生人身伤害事故预防与处理条例》（以下简称《条例》）的颁布与实施，为我省预防与处理中小学生人身伤害事故提供了法律依据，对于积极预防、妥善处理中小学校学生人身伤害事故，保障学校的安全稳定和正常的教育教学秩序，维护学校和学生的合法权益具有十分重要的意义。为使广大读者进一步了解《条例》出台的背景及主要内容，我们特请省教育厅政策法规处周振修博士对《条例》进行解读。

    坚持预防为主 明确责任划分 建立保险制度
    ——《江苏省中小学生人身伤害事故预防与处理条例》解读

    江苏省教育厅政策法规处　周振修

    《条例》共7章46条。从内容上看，《条例》立足预防为主，以人为本，突出规定了政府及其相关部门、学校、家长以及其他社会各界的预防职责，明确了事故归责原则，合理划分了伤害事故当事各方的责任，细化了事故处理程序，并在全省中小学全面建立起校方责任保险的法律制度。与国内此前出台同类法规相比，《条例》具有内容完备、亮点突出、操作性强的鲜明特征。

    《条例》拓展了预防工作空间，将预防工作从校内适度拓展到校外从国内同类立法情况来看，学生伤害事故立法中的预防工作一般只涉及校内与学校负有管理责任的校外（比如：学校组织春游等校外集体活动），而对学校不负有管理责任、又与学生安全密切相关的校外区域，要么因为其与学校关系不大，即便出了事故，学校也不会因此承担责任，而对此避而不谈，要么通过制定安全条例加以调整。从出台安全条例的地方来看，其虽然较好地解决了校内外的学生安全工作，但由于其立法侧重点受到法规名称的限制，却又无法对学生伤害事故的处理作出令人满意的规定。而我省的《条例》在制定过程中，突破了传统立法条框的束缚，本着实事求是的原则，立足于解决问题，对学生校外安全预防作出了较为详尽的规定。《条例》在关于预防的第二章中，多达5个地方提到了学校周边区域或学校附近，对这些区域的学生安全预防作出了具体规定，从而既解决了实际问题，又节约了立法资源。可以说，该《条例》既是一部中小学生伤害事故预防与处理条例，又是一部中小学校安全条例。

    《条例》坚持以预防为主，将预防工作置于首位，并明确了社会各界的预防职责《条例》用了七分之三的篇幅，设专章对伤害事故的预防作出了规定。《条例》总则第三条开宗明义地规定：“保障学生人身安全，预防伤害事故的发生，是地方各级人民政府及其有关部门、学校举办者、学校、学生及其父母或者其他监护人和社会的共同责任。”在“伤害事故的预防”一章中，《条例》建立了以各级政府为主导、各有关部门和单位参与的学校安全管理协作机制，并对社会各界预防职责进行了分工。《条例》从第七条到第十九条，详细规定了教育行政部门、公安机关、交通部门、卫生行政部门、国土资源行政主管部门、水行政主管部门、发展改革部门、规划部门、建设部门、环保部门、文化部门、工商部门、城市管理部门、安全生产监督部门、学校举办者、学校及其教职员工、学生的监护人、学校物品与服务的提供者的预防职责，并积极倡导、鼓励和支持志愿者协助有关部门和学校做好学生伤害事故预防工作,保护学生人身安全。

   《条例》合理划分了伤害事故当事各方的责任

    首先，《条例》明确了学校与学生之间的法律关系。此前，就学校与学生之间的法律关系，社会上主要有两种观点：一种观点认为，未成年学生在校期间，学校与学生之间是监护与被监护关系，学校应该承担的是监护责任。另一种观点认为，依据教育法律的规定，学校与学生之间是教育与被教育、管理与被管理的关系，学校由此承担的是教育、管理责任。《条例》采用了第二种观点，明确规定学校依法负有对学生进行安全教育、管理和保护的职责，监护职责仍属学生父母或者其他监护人的法定职责，不因空间的转移而转移。这样规定主要是考虑到监护职责是监护人的特定义务。我国民法通则规定了监护人的范围，学校不在未成年人的监护人范围之列，所以不应当承担对学生的监护职责。同时，根据《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国未成年人保护法》等法律、法规的规定，学校对学生负有的责任就是进行教育、管理和保护，没有监护的责任。

    其次，明确了学生伤害事故的归责原则。《条例》确定学生伤害事故的归责原则为过错责任原则为主，公平责任为辅。过错责任原则是我国民事法律中认定侵权责任的主要归责原则。《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第160条规定：在幼儿园、学校生活、学习的无民事行为能力人，受到伤害或者给他人造成损害，单位有过错的，可以责令这些单位适当给予赔偿。《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第七条规定：对未成年人依法负有教育、管理、保护义务的学校、幼儿园或者其他教育机构，未尽职责范围内的相关义务致使未成年人遭受人身损害，或者未成年人致他人损害的，应当承担与其过错相应的赔偿责任。因此，《条例》第二十条规定：“学生伤害事故的责任，应当根据相关当事人的行为与损害后果之间的因果关系，依据过错责任原则确定。”同时，根据《民法通则》第一百三十二条有关公平责任的规定，《条例》第三十三条第二款规定：“当事人均无过错的，可以根据实际情况，按照公平原则，由当事人适当分担经济损失。”

    第三，明确规定了当事各方的责任情形。根据《条例》规定，对学校及其教职员工未履行法定职责，造成学生伤害事故的，由学校依法承担赔偿责任；对学校管理范围以外（如：学生自行上学、放学、离校、返校途中，非教育教学活动期间，学生擅自离校期间等）发生，或者因学校难以预见、无法阻止的原因（如：学生有特异体质、特殊疾病，学生突发疾病，学生自身原因或者学生与学生相互之间的过错，来自学校外部的突发性、偶发性侵害，对抗性或者具有风险性的体育或者竞赛活动中的意外等）造成伤害事故，且学校已尽到法定职责的，学校不承担法律责任；对学生或其监护人自身过错造成的伤害事故，由学生监护人依法承担责任；对学校和学生以外的第三人造成的伤害事故，由第三人依法承担责任。

    第四，进一步完善了补充赔偿责任制度。这在全国属首创。根据《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第七条第二款规定：“第三人侵权致未成年人遭受人身损害的，应当承担赔偿责任。学校、幼儿园等教育机构有过错的，应当承担相应的补充赔偿责任。”据此，对实践中经常发生的第三人过错造成学生伤害事故，且学校也有未尽职责范围内相关义务的情形（比如：学校门卫看管不力，校外人员闯入学校行凶），学校承担的是补充赔偿责任。但是，何为补充赔偿责任，此前的法律、法规均无规定，法学界对此也是意见不一。这为如何确定补充赔偿责任的幅度带来了困难，实践中常常取决于法官的自由裁定。《条例》对此作出规定：“因学校和学生以外的第三人侵权造成学生伤害事故，由第三人承担法律责任。学校有未尽职责范围内相关义务的过错的，应当在其能够制止或者防止损害的范围内承担补充赔偿责任。”这样，就明确了学校补充赔偿责任的限度，从而在全国率先完善了学校补充赔偿责任的法律制度。

   《条例》完善了事故处理程序

    长期以来，各地在学生伤害事故处理程序方面做法不一，并常常在事故处理中手忙脚乱，缺少章法。对此，《条例》明确要求学校建立应急预案，并设定了学校的紧急救助义务，确定了事故的报告制度，规定了事故的救急程序。根据《条例》规定，一旦发生伤害事故，学校应当立即采取救助措施，将受伤害学生就近送医疗机构进行救治，保护事故现场，保全相关证据，及时通知学生父母或者其他监护人和保险公司，及时向教育行政部门和其他有关部门报告情况，组织事故调查处理。在事故救急程序方面，学校应当主动与受伤害学生家长协商解决。协商不成的，经双方同意，可以向教育行政等部门申请调解。有一方不愿意调解的，或者调解不成的，受伤害学生可以依法申请仲裁或提起诉讼。值得一提的是，由于我省中小学校都投保了校方责任保险，因此，承保的保险公司参与整个处理过程是非常必要的

    《条例》对此也作出了相应的规定。

    《条例》建立起全省统一的校方责任保险制度,这在全国各省中也是首创
实践中发生的学生伤害事故，其中不少学校是负有责任的。在教育事业经费本就不充裕的情况下，如何解决赔偿经费成为学生伤害事故处理中的最大难题。北京、上海以及我省苏州市等一些地区，采取由政府出资为公办学校购买校方责任保险的做法，较好解决了这一难题。我省《条例》借鉴了这一成功做法，并向前推进了一大步。《条例》第三十七条规定：“政府应当组织学校办理学生伤害事故校方责任保险，保险费用由省财政统筹支付。当政府举办的学校依法应当承担的赔偿金额大于校方责任保险的赔偿金额时，其差额学校承担有困难的，由地方财政给予适当补助。”根据这一规定，我省在全国率先建立起由省财政统筹“买单”的校方责任保险制度，从而建立起合理的风险分担机制，为学校实施素质教育提供了有力的法律保障。

    《条例》坚持以人为本，优先保护学生的合法权益

    最大限度地保护学生的合法权益，是制定《条例》的最大宗旨所在。为了保护学生的合法权益，《条例》除了在安全预防、及时救助等方面作出了规定，在其他一些方面也有可圈可点的内容。比如：《条例》第十四条第十八项规定：“发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发公共事件时，启动应急预案，及时采取抢险、救助、防护措施，优先保护学生人身安全。”在全国首次提出了在突发公共事件中对学生予以“优先保护”的原则。又如：《条例》第十四条第十八项规定：“医疗机构对受伤害学生应当及时组织抢救和治疗，不得拒绝、推诿或者拖延。”要求医疗机构无条件地及时抢救、治疗受伤害学生，这在全国也属首创。

    《条例》首次以地方法规的形式对学生军训行为进行规范

    此前,国家对学生军训工作主要依靠有关部门的红头文件进行原则部署,对军训的强度、科目、时间等缺少法律规范。近年来，我省学生军训中也出现了伤害事故。为了更好地保护学生合法权益，《条例》第十五条规定：“教育行政部门应当制定学生军事训练规范和安全事故预防制度，明确训练的科目、形式、课时、教员、安全防范措施和安全责任，督促学校做好学生军事训练的安全保障工作。学校应当依据学生的生理、心理特点，合理安排军事训练的时间、科目和强度，采取有效的安全防护措施，保障学生的人身安全。”

    《条例》首次立法禁止将学校教学场地用作停车场地

    《条例》第十二条第二款规定：“学校举办者和学校不得将操场等教学场地用于停放校外机动车辆，将校舍、场地以及其他教育教学设施和生活设施设备用于其他用途的,不得影响学校教育教学秩序和危害学生人身安全。”这在全国又是一大创举。

    《条例》具有很强的可操作性

    如：《条例》明确要求公安机关在学生上学和放学时段，加强对学校周边区域的巡逻，及时制止和查处危害学生安全的违法犯罪活动；定期对学校进行消防安全监督检查，督促学校消除消防安全隐患；在学校附近设立学校标志，并在学校门前路段设置车辆禁停、警示、限速等标志标线，没有行人过街设施的，应当施划人行横道线，设置提示标志，维护交通繁忙路段学校出入口道路的交通秩序。对公安机关履行职责的内容、时间、地点规定得非常清楚，避免了实践中可能发生的扯皮现象。又如：《条例》明确规定在校园周边两百米范围内不得设立歌舞、电子游戏、互联网上网服务等限制未成年人进入的经营性文化娱乐场所，在学校门前及其两侧五十米范围内不得摆摊设点、堆放杂物，在学校及周边区域不得设置影响学生安全或者正常通行的设施设备等，为有效开展相关执法，维护校园周边秩序提供了有力的法律依据。再如：《条例》第十二条至第十五条对学校的预防职责作出了详尽的规定，尤其是第十四条，列举出学校19项安全保护职责，这在迄今为止全国同类立法关于学校安全预防职责的规定中属最多，也是最为完备的，为学校履行安全保护职责，维护学生安全提供了直观可行的有力依据。