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　　编者按：11日国务院机构改革方案出台，国务院将新组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个。如何看待此次第六次机构改革？有哪些亮点有哪些问题？中国江苏网与和讯网请到相关专家为我们精彩点评。

　　主持人：罗威 和讯网访谈员

　　嘉宾：周天勇 中共中央党校校委研究室副主任  教授

　　  余晖  中国社会科学院工业经济研究所 研究员

　　  周民良  中国社会科学院工业经济研究所 研究员

　　工业与信息产业放在一起是我国首创

　　主持人：你怎么看待新设立的工业与信息化部？

　　周民良：这是我们一直主张成立的一个部。原来我们主张成立一个产业部，把农业、工业和能源、商业都包括进去，后来由于农业比较特殊，农民占的人口还是比较多，另外也考虑改革有一定的渐进性，所以考虑成立工业和信息化。第一体现工业和信息的结合，另外把国防工业纳入进来，我觉得这是一个相对比较合理的一个方向，它体现工业产业在国民经济的地位在不断的增强，另外把军工民用结合起来，这也是符合发展方向。

 另外，新型工业化本身要求“工业化引导信息化，信息化服务于工业化”，工业化有这样一个要求：由现代信息引导，因为中国在国际地位上的增强还是要靠制造业。另外，商业及它涉及到的产业部分，按照我们原来设计的想法，会把质量、安全及市场监管的功能合并到商务部，这样的话能够体现加强市场监管和经济运行这样一个功能。所以我觉得把工业、国防和信息产业整个结合起来是比较合理的。

　　余晖：我并不太赞成这样合并。我们都知道，过去我们有过经贸委，它其实是把贸易、工业放到了一块，所以当时叫经济贸易部，但是后来分掉了，贸易部分就成立了商务部；经济运行和产业政策这一块放到了发改委。我认为这次整合，仍然应该工贸一体化，这样可能更合理一些。

    因为我们在研究对外贸易的时候发现，在很多方面贸易和制造业是很难分清楚的。比如说反倾销这件事，外贸协会自己去应诉、去打官司其实是缺乏支持的，它必须和工业类的协会合作才行。现在因为部门分治，它们之间缺乏沟通，所以处理外贸纠纷很难有一个好的效果。

  　另外，信息它属于一种服务业，把它和工业放到一起也是不太匹配。我们原来的设想是：应该成立一个电信、信息专门的监管机构，当然信息产业部当中“电子工业”这一块可以放到我们刚才说的贸易工业部里，这个部门在美国叫商务部，在德国叫经济贸易部，在日本叫经济产业省----都是把工业和贸易放到一起。其实服务业和农业应当相对独立。所以把电信、信息及其监管机构和工业放到一起，世界上还没有这样的做法。

　　周天勇：工业和信息化部，我觉得应当有这么一个部门。过去许多工业部门撤销以后，对整个工业产业结构升级，对产业的技术进步，还有产业的统筹规划都很不利。现在成立这么一个部门，特别把信息化也合在里面，我觉得挺好。　　 

　　应把重大工程审批权划归住房与城乡建设部管理

　　主持人：那么你如何看住房与城乡建设部？

　　周民良：因为这几年住房价格上涨很快，建设部门受到的压力也比较大，另外好多人也都认为建设部门在调控住房价格或者在其他方面做的有待改进。这次提出住房保障的要求，就是提出了住房建设怎么样体现政府职能的作用，怎样体现责任转变。

  另外它把建设部的职能加以延伸，不光是城市建设，而且延伸到城乡一体化的发展方向来，这对于政府来说是应该服务的方向。

　　余晖：这个部门很好，但是还少了一块-----对重大工程、重大项目的监督管理职能。这个职能可能还是被发改委保留下来了。发改委有一个重大项目稽查办公室。这个职能落在发改委弊端其实是很大的。因为发改委可以违反城市规划，进行大学城、开发区的批地批租，可以绕开原来的建设部；还有重大工程，比如说铁路、交通、水利等，也是各个纵向部门报到发改委，由发改委审批，但是批完之后没有人来监督。

    而且这个部门不光要管居住和商用的房子、推进城乡一体化建设，它还要管老百姓的住房补助。另外，它还应该对全行业、对所有的建设行为进行统一的运行管理，要不然会有太多的监理单位，太多的监管机构，而且监管的标准都不一样，这也是造成我们目前建设市场非常混乱的原因。

　　应剥离发改委微观管理职能

　　主持人：你认为以后的发改委应该承担什么样的功能？

　　余晖：发改委仍然有存在的必要。每个政府部门都有一个企划部门，发改委也应该做国家发展战略的研究，尤其要侧重于经济战略的研究，给予政府战略性政策建议。但它是一个不能有实际权力的部门。

    另外，我觉得发改委关于进一步深化改革的职能应该加强。因为在“体改办”撤了以后，深化改革这部分职能并入发改委后太弱，而且也确实缺乏一个公正的、比较超脱的部门来做这件事。所以我希望发改委把它所有的微观管理的行政权力全部剥离出去，那么它剩下的就是非常超脱一个权力。

    现在比如价格干预、投资审批，其实这些事情可以交给相应的监管部门去做。如果它继续干预微观事务，那说明它有行政权力，所以在行政权力改革的时候，在它制定改革政策的时候，它肯定是很难对自己下手的，这个是常识。现在几乎全国人民都认为发改委的权力太大，而它又不承担任何责任，这是最大的问题。有一次我说，发改委归宏观部门，吴敬琏老师说：“发改委不是宏观部门，发改委是一个什么观都有一个部门。”

　　周民良：现在对于发改委来说可能涉及到一个重新定位的问题。就是要卸载它所承担的不必要的功能，而着力于发展战略规划、对不同地区发展平衡规划和反贫困援助这些功能，这些功能在市场经济状况下是应该增强的。现在发改委的职能跟很多部委有重叠的地方。　　 

　　周天勇：发改委应该管规划，管战略，管研究，管大事，比如说国民经济五年计划，重大的发展战略，具体研究一些比较重大的事项等。发改委不要管的太具体。给国务院提供重大决策就可以了。而且我认为，有的执行部门都没有必要管的那么细。

　　主持人：原来我们可能设想成立能源部，现在看到是成立能源局，归发改委管理，你对此有何看法？

　　周天勇：能源部没成立，我觉得这也是一个遗憾，因为能源部本来是在中国能源这么重要的情况下，我觉得能源部的成立还是很多人以为顺理成章。但是现在由于各方利益的博弈没有成立起来，这不能不说是一个遗憾吧。

　　周民良：我前一段写过一篇文章，不主张成立能源部，因为目前政府部门利益团体化还是比较明显。能源部最早是有的，因为涉及到的都是企业，政府想体现它对市场服务和监管功能，所以把能源部撤销了。现在要实行大部制，而不是成立一些新的部门，不是要增加政府部门，而是想办法减少政府部门。所以我觉得目前这个状况是比较合理的。关键还是要把政府协调市场和监管市场职能发挥好。

　　不要误解十七大报告中的“三权分立”

　　主持人：十七大报告也提出来说要建立健全决策权、执行权、监督权即相互制约又相互协调机制，所以有看法认为这一次大部制改革体现了“三权分立”的思路。你怎么看？

　　周天勇：我觉得不能在政府一个部门内三权分立，比如说交通部内决策、执行、监管分开，这是不行的，也不是说政府内部决策、执行、监督分开，如果在一个部门内三权分立那一个部变成三个部了，这样的三分离是个很荒唐的理论。这是十七大报告中被误读最多的地方。应该在更高层次理解“三分离”：重大的权力----立法权力应当是人大，政府是执行，执行里面有程序性的决策，但是程序性的决策也没有必要一个部门分三个部门，监督有人大、司法来监督。不能让政府自己监督自己。

　　周民良：我倒觉得这是一个非常好的方向，决策权、执行权和监督权分离。决策权方面，我觉得我们过去有一些决策权政府部门自己来制定，政府部门自己来执行，而且有一些东西它本身是不公开、不透明，政府内部发一个文件就下去了，第一容易引起部门之间的冲突，第二有时体现不出为公共利益服务的职能，第三个容易被一些小团体利益左右，这个里面的操作方面或者在政策制定方面有时会受到一些外部因素的影响。但是从十七大报告中提出来决策、执行和监督，我觉得这个是一个政府职能转变的方向，在决策上，我们过去不重视人大的参与和决策上的作用，现在涉及到国计民生有一些重大决策，第一个要透明化，就是你把决策方案拿出来要跟全国老百姓见面，这样在人大层次上要进行审阅，必要的话进行相关的调研，可能决策过程会缓慢一点，但是决策科学性会得到很大的提高。另外监督机制也是非常重要的。

　　余晖：我觉得这是一个很荒唐的说法。什么叫“三权分立”？指的是立法权、执法权和司法权分立。在一个行政执法机构里，或者说在我们的行政部门里，它自己决策、执行和监督，这是三权分立吗？自己怎么监督自己呢？它只能是一个依法来执行的部门。说它搞“三权分立”我觉得比较好笑。

　　公务员体制是提高行政效率痼疾

　　主持人：如果想提高行政效率，现在有哪些难点和需要做那些工作？

　　周天勇：我认为现在大部制改革一定要和财政体制改革相配套，不能财政体制不改光改机构。如果财政预算体制不改，还是靠预算外的收入，比如收费、罚款来养活这些人员，那最后还是约束不住，又重新陷入精简-膨胀-精简-膨胀的怪圈。

　　余晖：提高行政效率首先要让新成立的部门权责明晰。另外，在权力分开或合并后，新的“大部”内部会有一个重新协调的过程，包括那些所谓的“官场文化”的整合。另外新部门和那些原来分出权力的那些部门，权力要进一步的划分，而且很多事情需要相互协调来做。

　　但是，我想强调的是，如果公务员体制没有太大的变化，行政效率很难提高。首先，我们就没搞懂公务员的概念。我们的问题在于政务官和事务官是混在一块的。就比方《亮剑》中的政委和团长是分开的。现在相当于政委和团长没有分开。国外政党怎么变，政务官就怎么变，但事务官是不动的，铁打的营盘流水的兵。事务官一直在他的岗位、处理他熟悉的事务，所以事务官之间互相协调、相互配合的关系也是一直的。现在的问题是，我们的政务官一变事务官也跟着变，这就成为一个非常不稳定的结构。

　　再加上吃皇粮的人太多，那么工资摊到头上相对就少，导致激励也跟不上，约束也跟不上，“官”和“利”无法分开。所以这是提高行政效率的痼疾。

　　周民良：我觉得有一些政府职能是必须保留下来的，有一些政府职能在改革过程中。总体上来说政府机构数量，部委的数量在减少，另外一点从未来的发展方向上，需要中央政府站在比较高的角度，来考虑政府怎么样为社会服务，怎么样减少政府的职能检查。我觉得中央这一次改革已经充分认识到这个问题的存在性。

　　另外怎么样体现政府的决策，怎么样更有效率，那么除了要大部制的结构改革外，还要考虑怎么样发挥制衡作用，比如把一些涉及国计民生决策权，从政府转移到人大来决定，或者按照温总理提出来的建立阳光型政府，把权力放在阳光下，建设一个比较透明、公开，政策上运行比较透明，事先让人民都知的这样一些决策机制，我觉得还是非常有必要的。

　　真正的公务员不是多而是少了

　　主持人：我们注意到，以前的行政机构改革精简都是越简越多，这一次大部制改革，你觉得会不会出现越减越多的现象呢？

　　余晖：可能还是会的。我个人认为，在中国，真正从事行政工作的公务员人数还是少。当然，这不包括事业单位和那些吃皇粮的非行政单位人员。从行政角度我指的是国务院内阁组成部门或者国务院直属管理部门。我们的政府规模是大还是小？我觉得是小了。我们可以横向比较，任何一个部门我们都可以横向比较，比如说拿我们的药监局和美国比较，拿我们的环境部、环保局和美国的比较，你就知道我们的规模实在是小的可怜。

　　所以98年把这些机构砍掉了一半，没办法，这些人只好找公司、找事业单位去挂靠，没有编制，用预算外的收入来养活这些人。这种一刀切也是非常荒唐的做法。我们说三定方案，要定事定职，定岗定编，应该按照你要处理的事情，计划大概需要多少岗位，需要多少人员，应该有一个合理的比例。现在，我们的政府权力是无限的大，但是真正的行政人员又非常的少，所以在执法的过程中，必然面临着顾不过来的问题。

　　主持人：哪些是该精简的人员？

　　余晖：主要是事业单位。因为许多事业单位可以企业化、社会化，但是它们依然在吃着皇粮。所以事业单位的改革应该成为行政改革一个重要的组成部分，但是我觉得这块内容在十七大报告中没有得到重视。只有一句话是说，行政事业改革要按照分类改革继续推进。

　　周民良：我觉得在目前的职能来看，政府的部门我感觉还是有点偏多，增加的只能在政府内部增加一些，包括社会管理和公共服务，就是在政府内部有一些要增加，体现政府的责任。有一些部门本身它的作用不是很大，合并的空间还是很大，像民政部还有国家民委，都带有一些援助和辅助性的职能，发改委现在东部办、中部办、西北办、西部办这些都是体现对后进地区一种政策援助，带有政策性援助功能的可以考虑合并。

　　主持人：我们国家有过五次机构改革，这次是第六次。你觉得这一次机构改革和前五次有什么相同和不同的地方。

　　周天勇：这一次主要还是两个特点：一个是顺应建立公共服务型政府，再一个就是顺应现代行政管理体制。以前的改革规律是精简、膨胀、精简、膨胀，老是在“管制”的观念下来进行改革。这次可能更偏重公共服务的理念。

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