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金砖国家在全球治理中的地位和作用

来源:人民网-国际频道   2017-10-13 17:25:15
作为新兴经济体的代表和南南合作的新平台,金砖国家在全球治理中的地位和作用日益凸显。然而,金砖国家能在全球治理中发挥多大的作用及影响力,很大程度上取决于其能否进一步强化政治共识、能否坚持有所为和有所不为的原则、能否妥善处理与其他国际组织的关系、能否减少负面“溢出效应”、能否团结更多的新兴经济体、能否在机制化的道路上加快步伐等。顾名思义,全球问题就是全球性威胁和挑战。

  作为新兴经济体的代表和南南合作的新平台,金砖国家在全球治理中的地位和作用日益凸显。然而,金砖国家能在全球治理中发挥多大的作用及影响力,很大程度上取决于其能否进一步强化政治共识、能否坚持有所为和有所不为的原则、能否妥善处理与其他国际组织的关系、能否减少负面“溢出效应”、能否团结更多的新兴经济体、能否在机制化的道路上加快步伐等。

  顾名思义,全球问题就是全球性威胁和挑战。在全球化深入发展、各国相互依存不断增强的情况下,全球问题呈现出多元化和复杂化的特点。此外,在缺乏所谓“世界政府”的条件下,各国更应共同努力,谋求应对之道。这样的应对就是全球治理。

  金砖国家这一称谓有两个含义,一是构成BRICS这一称谓的五个国家,即巴西、俄罗斯、印度、中国和南非;二是由其组成的一个国际组织。在中国外交部网页的“国际和地区组织”栏目中,“金砖国家”赫然在目。但在学术研究或媒体的报道中,这两个称谓常常是难以区分的。

  作为新兴经济体的杰出代表,金砖国家的国际地位不容低估。五国的人口总量约占全球的44%,经济总量约占全球的23%。中国和俄罗斯是联合国安理会的常任理事国。由此可见,金砖国家理应在全球治理中发挥重要作用。

  金砖国家既有能力在全球治理中发挥重要作用,也有发挥这一作用的强烈愿望。历次金砖国家峰会发表的宣言都或多或少地提到,它们要大力推动全球治理。

  金砖国家能否在推动全球治理的过程中发挥更大的作用或能否取得更多的成效,与以下几个问题息息相关。

  能否进一步强化政治共识

  美国学者约瑟夫·奈在其题为《粘不在一起的金砖国家》一文中写道:“金砖国家之所以缺乏团结,是因为其成员国之间存在着固有的不协调。”

  唱衰金砖国家不足取,但反对“唱衰”并不意味着金砖国家之间的团结已达到尽善尽美的地步。金砖国家的利益诉求不尽相同,政治制度、社会体系、文化传统以及国际地位也有显著差异,因此它们无法在所有重大国际问题上“用一个声音说话”。如在2012年,金砖国家在推举国际货币基金组织总裁和世界银行行长的人选时,未能达成共识,从而使这两个国际机构的最高职位再次轻而易举地被欧美人获得。

  2013年9月5日,中国国家主席习近平在圣彼得堡出席金砖国家领导人非正式会晤时,同其他金砖国家领导人就金砖国家合作以及重大国际和地区问题交换意见、协调立场。习近平强调,面对各种风险和挑战,金砖国家要凝聚在重大问题上的共识,加强团结合作。

  确实,政治共识是国与国之间开展合作的基础。政治共识的缺失,必然会使合作成为空中楼阁。因此,金砖国家集团如要在全球治理中发挥更大的作用,取得更多的成效,必须进一步加强团结,最大限度地强化政治共识。

  如何对待现行国际体系

  全球治理是国际体系的重要组成部分。在一定意义上,如何对待现行国际体系,既对全球治理的目标和成效产生影响,也与金砖国家组织在推动全球治理的过程中采取的集体行动息息相关。

  金砖国家对现行世界秩序的看法似乎并不完全相同。例如,俄罗斯总统普京曾在2015年的瓦尔代俱乐部年会上谈到,世界秩序处于一种失序状态。俄罗斯学者德米特里·巴多夫斯基认为,“2014年3月18日普京总统就克里米亚公投发表的讲话,就是要求国际社会结束单极世界的蒙昧阶段,制定一种立足于真理、公正和尊重各国利益基础上的国际秩序新准则。”

  许多印度学者也认为,在现行世界体系中,新兴经济体和发展中国家处于不利的地位,因此金砖国家应该团结合作,改变这一体系。

  2015年9月25日,中国国家主席习近平主席在同时任美国总统奥巴马会晤时表示,“中国是现行国际体系的参与者、建设者、贡献者,同时也是受益者。改革和完善现行国际体系,不意味着另起炉灶,而是要推动它朝着更加公正合理的方向发展。”2017年2月17日,中国外交部部长王毅在第53届慕尼黑安全会议上指出,“世界并没有失序,二战之后建立起来的国际秩序和国际体系依然在保障世界和平与发展方面发挥着不可替代的关键作用,应当继续加以坚持和维护。”

  由此可见,金砖国家需要对现行国际体系的性质及其利弊得失有一个正确的判断。只有基于正确的判断,才能在推动全球治理的过程中采取正确的行动。

  能否坚持有所为和有所不为的原则

  2009年金砖四国(巴西、俄罗斯、印度和中国)领导人叶卡捷琳堡会晤后发表的联合声明只有15条,合中文1500字。2016年果阿会晤发表的宣言多达109条,合中文12500字。2017年厦门会晤宣言虽然减少到71条,但篇幅未减少(合中文12200字)。由此可见,金砖国家的合作领域在快速增加,可谓无所不包。这当然是可喜可贺的,因为金砖国家加强合作的决心在不断增强。

  但是,金砖国家组织在推动全球治理的过程中必须有所为而有所不为。只有明确目标,突出重点,才能使其在推动全球治理的过程中取得最大的成效。就目前全球治理的态势而言,金砖国家应该将其合作领域确定为以下几个方面:

  一是要大力推动全球贸易治理。全球贸易治理面临着许多棘手的问题,其中最突出的就是如何早日结束多哈回合谈判。毫无疑问,多哈回合谈判久拖不决,对金砖国家也是不利的。一方面,金砖国家要呼吁发达国家做出让步,为改善南北关系作出贡献;另一方面,金砖国家也应该加强协调和磋商,将其内部的分歧降低到最低点。如在农产品市场开放等问题上,金砖国家必须达成最大限度的共识,否则无法与发达国家博弈。

  二是要积极应对美国退出《巴黎气候协定》后全球气候治理出现的新情况。特朗普入主白宫后,美国退出了《巴黎气候协定》。这一行为削弱了人类社会应对气候变化的努力,但也在客观上为金砖国家和其他国家在气候治理领域发挥更大的作用提供了一个不可多得的机遇。由于碳排放与金砖国家的发展前景密切相连,也与其承诺的“共同但有区别”的责任原则有关。因此,在目前的特殊形势下,金砖国家既要在内部多多磋商和协调,也要多与欧盟、岛屿国家和其他一些利益攸关方合作,通过对美国施加国际压力等手段,迫使美国改弦易辙。

  三是继续推动国际金融治理体系改革。在拖延了五年之久后,美国国会终于在2015年12月18日批准了国际货币基金组织的改革方案。但这并不意味着国际金融体系的改革已大功告成。为了进一步强化国际货币基金组织和世界银行的合法性和有效性,金砖国家还应该继续协调立场,与G20中的其他成员国加强合作,推动国际金融体系改革,尤其是治理结构的改革。

  中国人民银行行长周小川提出的构想,即“创造一种与主权国家脱钩、并能保持币值长期稳定的国际储备货币”,尚未成为现实。虽然这一构想能否成为现实尚不得而知,但金砖国家不应该放弃它,而是应该充分利用人民币“入篮”的良机,各尽所能,齐心协力,努力奋斗。

  如何处理金砖国家组织与其他国际组织的关系

  巴西、俄罗斯、印度、中国和南非五国既是金砖国家组织的成员,又是二十国集团的成员和联合国的会员国。事实表明,五国在金砖国家组织内提出的与全球治理有关的主张和方案,在一定程度上与二十国集团和联合国提出的有关主张和方案是相似或完全相同的。这意味着,五国既要在金砖国家组织的框架内推动全球治理,又要在二十国集团和联合国的架构内积极参与全球治理。因此,如何处理这一多重身份,五国必须要认真考虑。

  二十国集团和联合国的权威与金砖国家组织的强盛相辅相成,相得益彰。这意味着,金砖国家既要提出体现自身价值的主张和方案,又要维护二十国集团和联合国的权威性和整体性,最大限度地避免标新立异和“另立门户”。

  事实上,在推动全球治理、促进世界经济强劲复苏、落实联合国“2030年可持续发展议程”、反对保护主义、促进全球贸易和投资和加强多边贸易体制等方面,金砖国家组织与二十国集团的口号和目标是完全相同的。因此,金砖国家应该与二十国集团加强合作,共同发力,使双方追求的目标成为共同的目标。

  能否减少金砖国家合作的负面“溢出效应”

  2017年9月4日发表的《金砖国家领导人厦门宣言》指出,“我们对地区安全形势以及塔利班、‘伊拉克和黎凡特伊斯兰国/达阿什’、基地组织及其附属的“东突厥斯坦”伊斯兰运动、乌兹别克斯坦伊斯兰运动、哈卡尼网络、虔诚军、穆罕默德军、巴基斯坦塔利班运动、伊扎布特引发的暴力表示关切。”但是,巴基斯坦却对这一宣言表达了不满。据报道,巴基斯坦国防部长胡拉姆·达斯特吉尔汗(Khurram Dastgir)说:“我们不接受金砖国家峰会通过的这一宣言。”他认为,“巴基斯坦为打击各种派别的恐怖主义而采取了行动,目前存在的只是一些残余。”他表示,巴基斯坦土地上没有恐怖主义者生存的“安全的天堂”。

  2017年9月8日,外交部部长王毅在北京与来华访问的巴基斯坦外长阿西夫举行会谈。王毅说,中方支持巴基斯坦捍卫国家的主权和民族尊严,支持巴方不断发展壮大,支持巴方打击恐怖主义、维护国家安全的努力。阿西夫说,巴方致力于国际反恐努力,将继续坚定打击“东伊运”暴恐势力,维护两国共同安全。

  事实上,在金砖国家果阿峰会上,印度总理莫迪就说过:“在本地区,恐怖主义使和平、安全和发展面临着巨大的威胁。令人感到悲哀的是:恐怖主义的母舰是印度的邻国。世界各地的恐怖主义与这一母舰有关。” 莫迪在金砖国家首脑会议上发表这一直指巴基斯坦的言论,无非是希望向与巴基斯坦保持密切关系的中国施加压力。

  无论如何,如何使金砖国家的合作少产生或不产生负面“溢出效应”,是一个不容忽视的问题。金砖国家组织如要在全球治理中发挥更大的作用,必须正视这一问题,最大限度地减少其合作产生的负面“溢出效应”。

  能否团结更多的新兴经济体?

  推动全球治理不是一个国家或一个国际组织的担当,而是世界上所有国家和所有国际组织的义务。虽然金砖国家组织能量巨大,但在推动全球治理的过程中不应排斥其他力量,尤其不能轻视其他新兴经济体的潜力。

  在2015年7月9日举行的金砖国家领导人第七次会晤上,中国国家主席习近平说:“要坚持开放包容,积极开展同其他国家和国际组织对话和交流,加强同其他新兴市场国家和发展中国家团结合作,扩大金砖国家代表性和影响力。”他还将金砖国家比作五根手指,伸开来各有所长,攥起来就是一个拳头。

  既然金砖国家是开放、包容的,那就应该吸纳更多的新兴经济体。毫无疑问,更多的成员,必然会进一步强化金砖国家的实力和影响力。当然,什么样的新兴经济体才能进入金砖国家组织,应该有一个操作性较强的标准,如候选的新兴经济体自身的政治意愿以及它在国际政治经济舞台上的地位和地区性影响力,等等。

  印度学者苏雷希·辛格(Suresh P. Singh )和梅墨里·杜班(Memory Dube)认为,印度尼西亚是东南亚地区最重要的国家,世界上第四人口大国,与中国和印度保持着密切的关系。此外,印度尼西亚还因成功主办万隆会议而赢得其他发展中国家的赞赏。因此,印度尼西亚被认为是最有希望进入金砖国家的另一个新兴经济体。

  能否在机制化道路上加快步伐

  国际组织的成效与其合法性、功能和效率有关。金砖国家组织的五个成员是新兴经济体中的“佼佼者”,因此其合法性不成问题。此外,迄今为止,金砖国家组织是一个对话的平台,因此效率的高低似乎与对话的创新并无必然的联系。

  但是,发誓要铸造第二个“金色十年”的金砖国家组织,不应该将自身的功能定位于对话平台,而是要铭记国际社会的重托,在全球治理和其他一些重大的领域扮演更为重要的角色。

  为了出色地担当这一角色,金砖国家必须实现一定程度的机制化。作为机制化的第一步,金砖国家组织应该设立一个常设秘书处,由其承担轮值主席国的一些职能,并敦促五个成员国认真落实历届峰会的宣言确定的各项工作。

  如何认识中国在金砖国家组织中的地位和作用

  无论在金砖国家组织内还是在金砖国家组织外,中国都能为推动全球治理作出贡献。唯一的差别是,在金砖国家组织内,中国可以充分利用该组织的群体优势和集体力量,可以更好地为新兴经济体和发展中国家“发声”。

  作为世界上的第二大经济体、最大的新兴经济体、最大的发展中国家和最大的金砖国家成员国,中国当然应该在金砖国家推动全球治理的过程中勇于担当,积极而主动地发挥大国的作用。但国际上也有一些奇谈怪论,认为“中国似乎正在通过金砖国家和其他论坛,构建一种合作的基础,并通过这一基础以一种非正式的方式施加其影响。”

  这一判断是不正确的。事实表明,中国没有凭借自身的地位而凌驾于其他金砖国家成员之上,更没有对其发号施令。在金砖国家合作的所有议题上,中国与其他成员都是平起平坐的。金砖国家成立的新开发银行就是一个有力的证据。中国并未因自身经济实力强大而在股权分配、最高领导层的职位分配和其他一些重要问题上独断专行,更没有夜郎自大或争权夺利。正如巴西学者奥利弗·斯图恩克(Oliver Stuenkel)所说的那样,“虽然中国的实力强大,但它从不试图对金砖国家施加过度的影响力。”

  (本文选自《当代世界》2017年10月刊)

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