红树林生态保护纳入“一张图”

面积只能增加不能减少5年营造修复1.88万公顷

● 近20年来，我国红树林面积稳中有升，红树林生态状况有所改善。然而，生境退化、面临严重的破碎化以及少量的人为破坏等都对红树林的生存造成威胁

● 红树林面积持续减少，既有保护意识不强、监管不到位的问题，也有管控规则不明确、保护主体不明、处罚规则不清等问题

● 《行动计划》提出，推进红树林保护修复立法，积极推动红树林保护相关法律法规的制定修订工作，在湿地保护法制定和海洋环境保护法修订以及相关地方性法规制修订中，完善红树林保护修复法律制度

□ 本报记者 郄建荣

红树林是现今世界上少数的几个物种最多样化的生态系统之一，生物资源量非常丰富。近20年来，我国红树林面积稳中有升，红树林生态状况有所改善。然而，生境退化、面临严重的破碎化以及少量的人为破坏等都对红树林的生存造成威胁。

近日，自然资源部、国家林业和草原局联合印发了《红树林保护修复专项行动计划（2020-2025年）》（以下简称《行动计划》）。按照《行动计划》要求，除了将现有红树林全部划入生态保护红线外，我国红树林面积只能增加不能减少。

据自然资源部生态修复司司长周远波介绍，我国将加强自然保护地管理，对现有自然保护地内的养殖塘要清退，并新建一批红树林自然保护地。

自然资源部空间规划局副局长孙雪东则强调，除国家重大战略项目外，禁止占用红树林地，确需占用且不可避让的，须报国务院批准。

国家林草局湿地管理司司长吴志民、自然保护地管理司副司长袁继明透露，正在制定的湿地保护法草案中设置了红树林保护修复的专门条款，将为红树林保护及修复提供法律保障。

红树林生态功能丰富

大力推进保护与修复

红树林植物内因富含的单宁暴露在空气中时，会氧化成红色而得名红树林。更神奇的是，红树林可以抵御风暴潮给人类带来的灾害。

1958年8月23日，福建厦门曾遭受一次历史上罕见的强台风袭击，在厦门沿海正面登陆的台风达到12级，随之而来的是强烈的风暴潮。风暴潮几乎吞没了整个沿海地区，也造成了人员伤亡。出乎意料的是，离厦门不远的龙海县角尾乡受到的影响却很小，这一地区不仅堤岸安然无恙，农田村舍损失也微乎其微。

据专家介绍，角尾乡之所以能躲过这次风暴潮的袭击，主要是角尾乡的海滩上生长着高大茂密的红树林。

这位专家说，风暴潮期间，100米宽的红树林可以降低浪高66%，当林带大于500米宽度时甚至可以削减100%的浪高。因此，红树林也被称为海岸卫士。

此外，红树林还有重要的生态意义。据这位专家介绍，全世界的红树林生态系统中已发现鱼类3000多种，75%的热带鱼在这里出生，80%的重要水产鱼类在这里栖息。中国红树林单位面积特种丰富度是海洋平均水平的1766倍，目前，我国红树林湿地共记录生物2854种，其中8种为国家一级保护动物，75种为国家二级保护动物。

专家透露，有红树林存在的海域，几乎从未发生过赤潮。

据周远波介绍，党的十八大以来，我国大力推进对红树林的保护和修复，成为世界上少数红树林面积净增加的国家之一。

吴志民则表示，近20年来，我国红树林面积稳中有升，红树林生态状况有所改善。我国红树林面积在20世纪50年代约为5万公顷，2001年面积为2.2万公顷，2019年面积恢复至2.89万公顷。

2019年，自然资源部、国家林草局组织完成了我国红树林现状和育林潜力专项调查，基本摸清了红树林适宜恢复地的分布情况。

袁继明说，根据这次调查，我国现有红树林分布的自然保护地共52处（不包括港澳台），包括自然保护区、湿地公园、海洋特别保护区等类型。在这些保护地中，红树林面积为15944公顷，占全国红树林的55%以上。从保护级别看，国家级自然保护地内的红树林有9800公顷，占全国红树林面积的34%；地方级自然保护地内的红树林有6144公顷，占全国红树林面积的21%。

生态系统严重破碎化

红树林总面积仍偏小

据了解，我国红树林主要分布在浙江、福建、广东、广西、海南等地。

“这些红树林保护地分布在东南部滨海地带或海岛上，所在区域人口密集，经济发展迅速，城市化、工业化进程中人地矛盾冲突剧烈，土地开发压力极大。”袁继明说，主要表现为水产养殖、港口和码头设施建设、房地产开发等对红树林及其适生地块需求旺盛，这些对红树林的保护和恢复带来了极大的压力，红树林生态系统也出现比较严重的破碎化。

《法治日报》记者注意到，2019年中央生态环保督察对海南省的督察就发现了这样的问题。去年8月，中央生态环保督察公开通报了海南省澄迈县肆意围填海、破坏红树林的问题。据中央生态环保督察组透露，1995年至1996年，海南华侨农场将花场湾7873亩土地以旅游用地名义转让给海南省中大旅业公司等企业，2009年至2011年又陆续转手给海南富力房地产开发有限公司（以下简称富力公司）7852亩。富力公司权属用地中，有4641.61亩属红树林区域以及滩涂、鱼塘、海洋等海域，位于海洋保护区范围内。

尽管我国红树林面积在增加，但在吴志民看来，总面积依然偏小。

吴志民说，全世界红树林面积约1500万公顷，我国红树林面积仅占全球的0.2%。同时，红树林的生境也出现了退化现象。

据吴志民介绍，生境退化主要表现为红树林群落退化、生境破碎化、栖息地质量下降和生态功能降低。目前，低矮的白骨壤林和桐花树林占据了中国红树林的主体。我国37种红树植物的50%处于不同程度的珍稀濒危状态，海南海桑和卵叶海桑的野外个体数不超过100株。同时，人为干扰导致红树林矮化、稀疏化及生物多样性下降，尤其是掘穴动物蟹类栖息密度的下降，减少了土壤氧气供应，不利于红树植物生长。

吴志民指出，目前，我国红树林还面临污染、过度捕捞和采集、外来生物入侵等的威胁。此外，部分生态区位重要的红树林分布区还未纳入自然保护地范围，红树林整体保护协调机制尚不健全；红树林保护修复与地方相关规划衔接不够。

明确红树林管控规划

全划入生态保护红线

针对红树林保护中存在的这些问题，孙雪东认为，红树林面积持续减少，既有保护意识不强、监管不到位的问题，也有管控规则不明确、保护主体不明、处罚规则不清等问题。为了解决这些问题，结合生态保护红线评估调整、自然保护地整合优化和国土空间规划编制工作，自然资源部全面系统地加强红树林整体保护和严格管控。

据孙雪东介绍，自然资源部明确了红树林的管控规划，“红树林根据生态系统功能，分别属自然保护地核心保护区和一般控制区，全部划入生态保护红线严格管理”。

孙雪东说，根据自然资源部出台的《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南》，将海漆、海莲、海南海桑等37种红树林全部评定为生物多样性维护功能极重要区域，依据国土“三调”最新成果，将达到最小上图面积标准的现状红树林全部划入生态保护红线。同时，要求经科学论证，将适宜恢复为红树林的区域也划入生态保护红线，实现应划尽划、应保尽保。

《行动计划》提出，将红树林相关自然保护地及自然保护地外的红树林、红树林适宜恢复区域，全部划入生态保护红线，实行严格保护。

孙雪东透露，自然资源部正在牵头制定《生态保护红线管理办法》，进一步细化生态保护红线管控规则，其中明确提出，划入生态保护红线内、自然保护地核心保护区的红树林，原则上禁止人为活动；划入生态保护红线内、自然保护地核心保护区外的红树林，只允许对红树林生态功能不造成破坏影响的有限人为活动，如适度的林下科普体验、生态旅游、生态养殖，经依法批准的科研观测、标本采集等活动。国家重大战略项目，确需占用且不可避让的，报国务院批准。

他强调，红树林作为生态保护红线重要内容，纳入国土空间规划“一张图”严格监管。要求省级人民政府制定具体监管办法，加强对生态保护红线内涉及红树林的允许的有限人为活动的监管。要求各级自然资源部门依据职责分工，会同有关部门定期开展核查和执法。对发现的问题，及时通报相应层级人民政府，由相关部门依据职责依法依规进行处理。国家自然资源督察机构会同相关部门开展督察，确保红树林面积不减少、功能不降低、性质不改变。

红树林面积只增不减

五年营造修复万公顷

根据《行动计划》要求，我国将浙江省、福建省、广东省、广西壮族自治区、海南省现有红树林实施全面保护。在这些地方逐步完成自然保护地内的养殖塘等开发性、生产性建设活动的清退，恢复红树林自然保护地生态功能。同时，实施红树林生态修复，在适宜恢复区域营造红树林，在退化区域实施抚育和提质改造，扩大红树林面积，提升红树林生态系统质量和功能。

根据《行动计划》要求，我国红树林面积只能增加不能减少。其中，《行动计划》明确提出，在红树林国家级、省级自然保护区优化调整工作中，不得将养殖塘区域调出保护区范围。此外，对红树林自然保护地内违法养殖塘依法全部予以清退；对现有的合法养殖塘，到期后不得再续期；对未到期的鼓励提前退出，给予合理补偿。清退后要对原养殖塘区域进行必要的修复改造，为营造红树林提供条件。

周远波说，《行动计划》以2020年到2025年为实施周期，明确了预期的工作目标，即到2025年营造和修复红树林18800公顷，其中营造红树林9050公顷，修复现有红树林9750公顷。

“对红树林进行整体保护和系统修复，要反对脱离客观条件、违背自然规律，甚至破坏生态的所谓生态工程。”周远波指出，对于符合《行动计划》要求的红树林保护项目，国家将大力给予资金支持。

周远波透露，自然资源部和财政部今年将把“蓝色海湾”整治行动项目上的6亿元资金全部用于支持南方五省区开展以红树林保护修复为主体的项目。此外，自然资源部将按年度红树林造林合格面积的40%，对地方给予新增建设用地计划指标的奖励。

拟设置专门保护条款

保护修复有法律支撑

谈及红树林保护中存在的问题时，吴志民特别谈到，作为湿地生态系统的重要组成部分，国家法律还没有对红树林保护作出有针对性的专门规定。现有红树林自然保护地存在机构不健全、专业人才缺乏等问题，保护效率不高；自然保护地外的红树林存在管理主体不明确、职责不清晰等问题。

针对红树林保护法律缺失问题，《行动计划》提出，推进红树林保护修复立法，积极推动红树林保护相关法律法规的制定修订工作，在湿地保护法制定和海洋环境保护法修订以及相关地方性法规制修订中，完善红树林保护修复法律制度。

在推进湿地立法方面，吴志民表示，2018年以来，国家林草局配合全国人大环资委稳步推进湿地保护法的立法进程，经过多次沟通协商，在湿地保护法草案中设置了红树林保护修复的专门条款，将为红树林保护修复提供法律支撑。

袁继明透露，很多保护地还存在管理机构不健全、监管力量薄弱、外来物种入侵的问题。划而不管、管而不力的情况还普遍存在。在当前正开展的自然保护地整合优化中，国家林草局将严格控制将保护地内适宜红树林生长的地块调出保护地。同时，建立红树林资源动态监测技术体系，开展专项执法督察行动，加强红树林保护地的监管。针对互花米草等外来物种及红树林生态系统退化问题，在规划实施保护地生态修复重大工程中，开展针对性的治理。