支付行业严监管日趋常态化

央行营管部今年以来对6家支付机构开出1.78亿元罚单

● 罚单频出，一方面反映出一些第三方支付机构存在重发展轻规范、重创新轻诚信、重快捷轻安全、重业绩轻风控的现实情况；另一方面表明监管部门现在的监管理念越来越清晰，就是要“重典治乱”“猛药去疴”

● 在支付行业，目前“重金”罚单更多体现在两个方面，一是违法行为多，非单一违法行为，数罪并罚导致罚款金额更大；二是违法所得更多，罚款是基于没收违法所得及一定倍数，基数大罚款会更高

● 支付行业要想健康发展有序融合，除了讲数字化，还得讲法治化、公平化、诚信化、透明化、包容化，要打造一种诚实信用、公平公正、多赢共享、包容普惠、风清气正的数字化生态环境

□ 本报记者 赵 丽

□ 本报实习生 邢懿铭 郭元桥

10月10日，中国人民银行营业管理部发表文章《强化监管规范秩序坚决促进支付行业稳定健康发展》。文章指出，今年以来，人行营业管理部围绕“严监管常态化”工作主基调，对支付机构加大查处力度，对6家支付机构给予警告，处罚款合计17837.75万元，对8名相关负责人员给予警告，并处罚款合计242.2万元。

其中，对商银信支付服务有限责任公司开出国内支付机构目前最大罚单——近1.16亿元。

中国人民大学商法研究所所长刘俊海认为，罚单频出，一方面反映出一些第三方支付机构存在重发展轻规范、重创新轻诚信、重快捷轻安全、重业绩轻风控的现实情况；另一方面表明监管部门现在的监管理念越来越清晰，就是要“重典治乱”“猛药去疴”，如没收所得并罚款、通过对第三方支付机构从法人和个人双层次主体的责任问责等处罚，都体现了从严监管、法治监管、快捷监管、勤勉监管和透明监管的理念。

四家机构各罚没逾千万

提高违法成本利于监管

《法治日报》记者查阅中国人民银行营业管理部网站行政处罚信息发现，截至今年10月15日，对支付机构的罚款金额在罚单总金额中占比较高。

受罚的6家支付机构，按罚没金额排名依次是：

4月29日，商银信支付服务有限责任公司被没收违法所得5009.097471万元，并处罚款6588.694167万元，罚没合计11597.791638万元。时任商银信支付服务有限责任公司董事长林耀被处罚款45万元，时任商银信支付服务有限责任公司风险管理部总监、高级风控经理张月被处罚款20万元。

6月1日，北京新浪支付科技有限公司被没收违法所得165.888648万元，并处罚款1718.443240万元，罚没合计1884.331888万元。时任北京新浪支付科技有限公司总经理边江被处罚款35万元。

9月25日，裕福支付有限公司被没收违法所得218.79624万元，并处罚款1234.79624万元，罚没合计1453.59248万元。裕福支付有限公司副总经理、网络支付事业部总经理江洪波被处罚款28.8万元。

1月17日，银盈通支付有限公司被没收违法所得606.934322万元，并处罚款911.827972万元，罚没合计1518.762294万元。银盈通支付有限公司两名相关负责人被处合计罚款65万元。

1月17日，开联通支付服务有限公司被没收违法所得399.636819万元，并处罚款980.636819万元，罚没合计1380.273638万元。开联通支付服务有限公司两名相关负责人被处合计罚款48.4万元。

3月18日，北京繁星山谷信息技术有限公司被处罚款3万元。

对比年内往月数据，刘俊海向《法治日报》记者分析，从处罚类型来看，除了严惩反洗钱不力等行为之外，央行对支付机构收单违规处罚确实呈现出严格执法、精准执法的态势。

“事实上，关于支付领域的监管，近三年都是监管重点。出现这一现象有诸多诱因，第一个诱因是前期支付牌照相对来说发放较多，在这个过程当中，支付机构特别是一些第三方商业化支付机构的确出现了很多风险，包括资金池问题、支付通道问题以及反洗钱问题。在加强第三方支付和支付管理的过程当中，近三年出台了很多新的政策制度，包括三级账户的分类以及支付管理的办法，这些实际上都是常态化加强监管的一个态势。”中国社会科学院金融研究所金融科技研究室主任尹振涛说。

查阅相关资料，《法治日报》记者注意到，在支付行业，目前“重金”罚单更多体现在两个方面，一是违法行为多，非单一违法行为，数罪并罚导致罚款金额更大；二是违法所得更多，罚款是基于没收违法所得及一定倍数，基数大罚款会更高。

“通过罚款进行监管，这种方式与支付机构有很大的关系。因为很多支付机构都是一些商业化机构，而这些机构之所以能够运营或者在市场存在，很重要的一点就是完全靠违法收入，在这个过程中，如果对其进行严厉处罚，没收违法所得，会提高违法成本，产生警示作用，从而有利于监管。”尹振涛说。

支付行业存在诸多乱象

事前监管漏洞亟须堵住

值得注意的是，银行、保险、券商等传统金融机构受罚金额远远小于支付机构。

截至10月15日，中国人民银行营业管理部对7家银行及26名相关负责人员给予处罚，罚没金额合计2822万元。其中北京农商银行被罚款金额最大，为1948万元。厦门国际银行股份有限公司北京分行受罚人数最多，达15人。

保险和券商分别有一家公司受罚，分别为中华联合人寿保险股份有限公司，被罚款214万元；信达证券股份有限公司，被罚款280万元。

对此，刘俊海认为，正是因为支付行业存在诸多乱象，比如不公平竞争，传统正规的金融机构在反洗钱、风控方面比较严格，但新设立的以互联网为依托的第三方支付机构为了发展业务、吸引更多消费者，有时候会放松风险控制。

“这两年围绕支付机构的风险问题比较明显，这个趋势的表现一是金额特别大，二是通过一些新技术进行违规，风险防控挑战相应增加。”尹振涛进一步向《法治日报》记者解释，以支付通道和渠道上的违法违规行为为例，比如跟银行的连接方式当中，跳开了一些节点；另外在风险防控方面，包括支付的风险防控、技术安全的风险防控等都做得不到位。

2020年3月至4月，澎湃新闻刊发系列调查报道，连续披露第三方支付机构存在“无短验裸扣”“套路扣”，以及为赌博平台等提供支付通道、为诈骗犯罪嫌疑人所利用等乱象，许多人反映银行卡资金被莫名划扣。

犯罪嫌疑人通过注册公司，在第三方支付机构开通“代扣通道”，在持卡人不知情的情况下，悄悄盗扣受害人银行卡内钱款，第三方支付机构的支付接口沦为网络黑灰产不法分子的作案通道，而持卡人的账户余额可被悄无声息地扣走。

2020年3月26日，央行深圳中心支行对深圳瑞银信信息技术有限公司处以罚款6124万元。这在当时，是央行对第三方支付机构开出的最大罚单。

聚投诉及黑猫投诉等平台显示，作为支付机构的瑞银信，数百次被投诉。自2016年7月4日至2020年4月8日，聚投诉上有616条相关投诉；2019年4月17日至2020年3月24日，黑猫投诉有104条。投诉内容包括通过POS机刷卡之后钱未到账，无故盗刷、划扣、催款骚扰等。

2020年4月30日，央行对支付机构的罚单以对商银信支付服务有限责任公司开出的近1.16亿元再次突破罚金纪录。

缘何支付机构乱象频出？刘俊海总结了三个方面的原因：

一是一些支付机构重发展轻规范、重效率轻公平、重创新轻诚信、重快捷轻安全，甚至见利忘义、唯利是图。

二是监管有漏洞、盲区甚至真空地带。从侧面来看，也就是说基于传统的支付机构的监管体制、框架和手段，已经不适用于现在互联网时代新型的第三方支付机构发展下的最新商业模式。

三是交易相对方特别是消费者缺乏必要的自我保护手段。有些网民容易被一些支付机构网站的片面宣传所蒙蔽，可能会上当受骗，进而被侵害知情权、选择权、公平交易权和安全保障权。

在刘俊海看来，监管滞后尤其值得注意，“目前几乎都是事中事后监管，查出来再处罚，不能事先预防，这其实是最大的漏洞。监管部门是不是也要反思一下，事先监管的漏洞在哪里？如果支付系统是不安全的，为什么能够发牌照？目前，行政许可和行政监管是‘两张皮’，发牌照的管牌照，不管监管，搞处罚的管不了牌照”。

杜绝任性发展无序融合

牢牢守住金融安全底线

9月24日，在第九届中国支付清算论坛上，公安部国际合作局局长廖进荣发言称，央行与公安部建立了涉赌线索核查机制，对跨境涉赌支付机构开出了1.15亿元史上最大的罚单。他还表示，中国每年跨境涉赌资金流出超万亿元，支付机构、虚拟货币存在不少监管漏洞。

据尹振涛介绍，现在很多资金跨境的方式和方法，包括一些App，或者是金融科技的一些技术应用，“对发现违法违规问题、发现风险，对资金流向的控制，甚至对整个监管来说都造成了很大的难度”。

据《华夏时报》报道，对于一些行业普遍存在的问题，如企业积极配合整改，尚有挽救余地。而涉及赌博、洗钱、非法集资等行为，是罚单中最严重的违法类型，支付机构一旦成为这些非法产业的工具，就相当于碰了监管红线，必将受到严厉惩处。

中国人民银行营业管理部罚单也对此有所体现。如接到过亿元罚单的商银信支付服务有限责任公司，就涉及为非法集资平台直接提供支付结算服务。

“央行和公安部建立的涉毒线索核查机制是很好的。因为现存监管网络仍然存在很多漏洞，比如涉赌支付，尤其是牵涉到跨境就更加容易产生问题，而跨境设置金额超万亿元，这涉及的金额已经相当大，所以这也是金融安全中的一个很大漏洞，涉及系统性金融风险一定不可小觑。”刘俊海说，另外，很多人甚至到现在还以为虚拟货币是数据时代财富王冠上一颗最璀璨的明珠，“所以有的年轻人执迷于从事虚拟货币开发和交易等。实际上这不仅仅造成重大的系统性金融安全隐患，滋生系统性金融风险，而且还会助长不劳而获的不良风气，助长脱法的商业模式形成。另外也不排除有一些不明真相的投资者、消费者参与其中，遭受严重的损失”。

尹振涛也向《法治日报》记者提到了虚拟货币的问题，“其实大量的支付机构，的确在做虚拟货币资金的输出输入。按照央行的管理规定，中国的老百姓不能投资虚拟货币，但是为什么大量的虚拟货币能够存在呢？就是通过第三方支付的手段洗钱到了境外，甚至说在第三方支付手段的支持下，在国内进行虚拟货币的交易和买卖，为违法犯罪提供一些方法。另外很多电信诈骗也是资金留在海外，还有赌博，都是这种违法违规行为的延长”。

中国人民银行营业管理部表示，合规经营是支付机构存续的底线和最基本要求，也是支付行业健康发展的基石。合规得到支持，违规必将严惩。加强监管，对违法违规行为保持高压态势，不断提高违规成本，有利于支付行业健康发展，有利于维护法规和监管的严肃性，有利于保护金融消费者的合法权益。

随着严监管成为常态，支付机构也必然更加重视合规问题。今年9月24日，央行副行长范一飞在第九届中国支付清算论坛发表讲话时表示，支付产业数字化发展虽然具有融合性、智能化等特征，但绝不是任性发展、无序融合，必须坚守安全底线。

这条安全底线，刘俊海的解读是——中国人民银行法以及其他相关法律规定了金融系统性安全的基本底线，即不能产生系统性金融风险，不能产生风险外溢；不能损害金融消费者和投资者权益；不能违反关于金融安全，包括反洗钱等相关的法律规则；另外不能与刑法打击的犯罪团伙或者行为人沆瀣一气，向他们提供资金便利。

“具体来说，刑法和中国人民银行法保护系统性信息安全，人民币作为法币的公信力，消费者和金融消费投资的合法权益、公民个人私人财产权利的安全、金融的安全、金融消费投资者的信息安全。”刘俊海说，总而言之，个人私人财产、企业市场、国有资产的安全，都是有底线的，另外随着技术的不断发展，还有一个值得注意的是系统性技术安全。

在刘俊海看来，未来支付行业要想做到健康发展有序融合，除了讲数字化，还得讲法治化、公平化、诚信化、透明化、包容化，要打造一种诚实信用、公平公正、多赢共享、包容普惠、风清气正的数字化生态环境。

“具体要从优化生态环境入手，关键是用法治思维和法治方式来深化改革，促进发展，维护稳定，构建和谐，凝聚共识，消除分歧，更好地完成‘六保任务’。最终实现支付产业和实体经济的协同发展，扭转脱实向虚，甚至是风险外溢的不正常现象，更好地优化稳定、透明、公平和可预期的法治化营商环境。”刘俊海说。