国家法律和党内法规共同发力
“双笼关虎”格局确保权力受到有效监督制约
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基于中国政治传统和权力结构，我国逐渐探索出独具中国特色的限制权力的法治道路，即充分发挥国家法律与党内法规各自在控制权力方面的优势，形成国家法律和党内法规共同限制公权力的“双笼关虎”格局。
□ 本报记者 张维
7月1日，中国共产党迎来百年华诞。
当今世界，有百年历史的政党并不多。中国人民大学国际关系学院教授、浙江(嘉兴)中外政党研究中心主任周淑真在近日举行的首届“国家治理：党内法规与国家监察研究论坛”上透露，根据统计，在全世界活跃的五六千个政党中，百年政党的数目仅仅66个。
决定百年大党兴衰的关键因素有很多，但在周淑真看来，中国共产党能够成为百年强党，最重要的一点就是成功地进行了自我革命和反腐败斗争，“这是它能够保持活力和动力的一个根本原则”。
也正是因为有了对权力的有效控制，党领导下的法治政府建设才能取得一个又一个进步。
编织更加严密笼子
力求杜绝权力滥用
无疑，一个政党之所以能够成为百年大党，与多方面的因素相关，如政党的政治原则、意识形态、社会基础、组织体系、政党纪律、政治行为等等。
对于中国共产党而言，其对于权力的有效制约，及为此所进行的党内法规制度建设，被认为是其作为百年大党的“秘诀”之一，为世界政党治理贡献了中国智慧。
湘潭大学法学院院长欧爱民教授指出，基于中国政治传统和权力结构，我国逐渐探索出独具中国特色的限制权力的法治道路，即充分发挥国家法律与党内法规各自在控制权力方面的优势，形成国家法律和党内法规共同限制公权力的“双笼关虎”格局。
“在中国，除了国家法律之外，还有各种党内法规对权力进行制约，从而形成‘双笼关虎’的权力制约格局，这是我国重要的制度优势。”欧爱民说。
这一格局编织了更严密的权力制度笼子。西方主要通过国家法律来限制权力，但是国家法律制度存在弱点，比如不能把过多的道德与伦理问题写进法律，法律也不能调整人的思想意识问题，等等。而在我国，党内法规能够有效容纳上述内容，以实现对权力的更有效限制。同时，我们把思想理念写入党内法规，坚持思想建党治党，同向发力，充分贯彻从严治党理念。
在欧爱民看来，通过以上措施，党内法规对作为关键少数的领导干部的权力实现了全面有效限制，体现出了社会主义的制度优势，走出了一条权力制约的中国式路径。
这一格局还打造了更周延的权力问责体制。通过党内法规，我们得以更细致准确区分责任的存在方式与追究方式，建立起全面完备的问责体系，能够确保相关监督和问责机制的周延、精准、及时。
这一格局也打造了更为高效的权力监督体制。一方面，通过党的纪委和国家监委合署办公，提高了工作效率。另一方面，党内法规中领导干部的信访第一责任制、巡视制度等制度设计，提升了权力监督的有效性。
此外，它体现出更人性化的权力限制理念，是以人为本理念的重要体现。“党内法规彰显了法治人文的光环，针对一些苗头性、倾向性的问题及时介入，在萌芽阶段予以解决，避免党员领导干部走上犯罪道路。”欧爱民说，党内法规通过平时的制度制约，使得领导干部的权力在正确轨道上运行。
破解政党治理难题
努力贡献中国智慧
“中国共产党的党内法规制度建设，为世界政党治理贡献了中国智慧。”北京联合大学教授韩强说。
韩强认为，政党治理是世界各国政党面临的一个普遍性课题和难题。对于靠什么治理、如何治理这样的基本问题，许多政党往往有不同的认识和选择，其治理成效也差异巨大。在政党治理过程中，中国共产党走出了一条依靠健全完善党内法规体系实现管党治党的科学化、规范化、程序化的相对成熟的路径。
在韩强看来，任何一个政党要过执政这一关，都必须要有一种自我革命的精神。中国共产党的自我革命，体现在中国共产党在管党治党中拿出了真正的勇气——在确保党集中领导的同时，充分实现对权力的社会监督和有效制约。
我们的党内法规为何能够实现对权力的制约？这就涉及党内法规的原则问题。吉林大学行政学院教授王立峰把党内党规条例的原则概括为：政治性原则、实践性原则、规范性原则、组织性原则，其中隐含的是信仰法治与民主的基本价值诉求。
那么，如何看待党内法规与国家法律的关系呢？中国政法大学教授王建芹提出，在中国特色社会主义法治下，党内法规与国家法律之间的关系，是一种平行关系下的相互独立、相辅相成，不存在高低之分的二元逻辑关系，是一种镶嵌的关系。
始终强调制度治党
党章是治党总依据
值得注意的是，以党内法规来约束党员，约束权力，实现治理，贯穿了中国共产党的百年历史。
最早的党内法规体现在以章治党上。复旦大学特聘教授，党内法规研究中心主任，教育部“长江学者”特聘教授刘红凛在研究中发现，从中国共产党成立之初，以章治党就是中国共产党的重要原则。在中共一大的第一个纲领(具有章程性质)和中共二大的第一部党章中，体现了围绕马克思主义群众性政党建设，立足于纲领建党实现以章治党。革命年代体现为以决议案的方式推进党的建设，从中共一大到六大，总共有30多个决议案。“决议案在党内的地位非常高，违反决议案可以直接开除党籍。”这正是中国共产党法规建设当时的基本理论。
刘红凛说，党内法规具有根本性、全面性、稳定性。改革开放以来，强调制度治党，党内法规逐渐推进。特别是党的十八大以来，总共出台了九十多部党内法规，突出强调公私分明，法纪分明。
“从百年建设党的角度去看，党章是根本大法，始终是管党治党的总依据，也是党内法规建设的基石。”刘红凛说。在不同的历史时期，党的政策、党的纪律、党内法规、党的道德等，都是管党治党的基本依据，它们在形式和作用上随着历史进程有所变迁，不能相互代替。
山东大学法学院(威海)院长肖金明教授提及，中国特色社会主义法治以人民为中心，任何权力都来源于人民，受制于宪法。党的方针政策的调整、党章法规的修改、宪法体系的完善，三者联合起来共同体现人民意志。党内法规的作用在于如何保护党的坚定性与纯洁性、规范党政关系、建设党群关系。
“党群关系处理好，党政关系处理好，政治格局就稳定，仅靠法律无法做到，必须用好党章党规。”肖金明说。
肖金明认为，在改革开放初期，中国的法治主要围绕民主推动民主与法治的结合；到了上世纪90年代，结合了保障人权的制度建设；党的十八大以来，法治和治理紧密联系。“可以说，我们的党内法规始终在进行着理念和实践的创新发展。”
党内法规与国家法律的结合，产生了许多行之有效的制度。以政务处分法设置双轨惩戒制度为例，清华大学法学院党内法规研究中心执行主任、副教授屠凯认为，政务处分法设置双轨惩戒制度有其宪法上的依据。我国宪法为公职人员设置了两种责任制。在功能上，权力责任制强调公职人员应当受人民监督；工作责任制则强调提高工作质量和工作效率。在理念上，权力责任制体现了“为人民服务”的政治要求；工作责任制则意在“反对官僚主义”。由工作责任制发展出的“社会主义责任制”，还进一步确认了相应组织具有宪法赋予的自主管理权。
