多地检察机关创新举措推动降低诉前羁押率

研发“非羁码”提高羁押替代措施适用率

□ 本报记者 蔡长春

□ 本报见习记者 杨佳艺

浙江杭州某公司管理人员石某私自提高公司分包给供应商的业务结算款比例，将多支付的15万元转移至自己账户。到案后其如实供述犯罪事实、全额退还赃款取得谅解，于2020年9月被取保候审。取保期间，石某按要求在“非羁码”上打卡签到、接受传讯，未违反相关法律规定。案件移交检察院审查起诉后，考虑到案件情节、石某的认罪态度及表现，检察院向法院建议判处缓刑。

这是近年来各地创新举措推动降低诉前羁押率的一个缩影。

“2020年全国检察机关减少不必要羁押成效明显，诉前羁押率创历史新低，从2019年的65.91%降至2020年的53.61%。”今年全国“两会”前夕，最高人民检察院第一检察厅厅长苗生明在接受媒体采访时表示。

诉前羁押一般指经检察机关批准逮捕后，公安机关对犯罪嫌疑人实施的在提起公诉前的逮捕羁押。诉前羁押率通常以起诉时被羁押的人数与检察机关提起公诉的全部人数之比计算。诉前羁押的目的是防止被追诉人实施逃避审判、串供、妨碍证人作证等行为，是一种程序性保障措施，但羁押率过高往往意味着存在过度羁押现象。

近年来，我国诉前羁押率总体呈逐步降低趋势。羁押率是否还有进一步降低的空间？检察机关在降低羁押率方面都有哪些创新举措？带着这些问题，《法治日报》记者采访了多地检察机关及相关专家。

诉前羁押率有降低空间

重罪占比持续下降，轻罪数量不断上升——近年来，我国犯罪结构呈现明显变化。今年的最高检工作报告指出，判处不满三年有期徒刑及以下刑罚案件，从2000年的53.9%升至2020年的77.4%。

根据各地检察机关办案数据和工作报告估算，当前羁押率最低的地区集中在江苏、山东等地，2020年两省的羁押率均降至30%左右。

“‘严重暴力’‘两抢一盗’‘黄赌毒’等传统重罪案件逐年下降，轻罪案件占比逐年增大。在苏州，外来人口犯罪占比超过85%，刑事案件不仅体量大，类型也日益复杂。”江苏省苏州市人民检察院第一检察部主任明文建认为，从传统办案思维来看，侦查阶段更多采用羁押性措施，但从保障人权、化解矛盾角度出发，检察机关应积极探索非羁押性强制措施，这是治理能力现代化的要求。

上海交通大学凯原法学院教授林喜芬认为，从当前轻微刑事案件已占80%左右的情况来看，我国诉前羁押率仍相对偏高，未来还有进一步降低的空间。

“造成我国诉前羁押率偏高的原因是综合性的。”林喜芬告诉记者，我国被刑法圈定的犯罪行为总体偏重，在追诉过程中，嫌疑人被采取羁押措施的可能性更大，且在传统上比较重视打击犯罪，一度在考核上比较重视“逮捕率”等指标。

“在逮捕条件的把握上，‘构罪即捕’倾向较明显，办案人员重视证据条件，相对忽视刑罚条件和社会危险性条件，逮捕之后的羁押必要性审查制度也未发挥应有作用。”林喜芬进一步表示，因此，实践中通过羁押必要性审查解除不必要羁押的情形还相对不足。

多地创新羁押替代措施

“高羁押率的产生是由于有的执法司法人员没有准确理解法律有关逮捕的条件，没有贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策，不仅增加诉讼成本，也不利于化解矛盾。”明文建坦言。

为有效降低诉前羁押率，江苏苏州、浙江杭州、山东东营等地检察机关及时转变司法理念，不断提高取保候审等羁押替代措施的适用率。

苏州市检察机关克服“构罪即捕”思维惯性，主动与公安机关保持沟通，为其提供培训，定期编发不捕案件分析报告反馈至公安机关。

自2009年开始，苏州市检察机关商请当地公安机关，提捕时提供“逮捕必要性”证据，并形成工作惯例；2014年，与市公安局联合出台相关规定，倒逼侦查人员注重收集证据证明社会危险性，引导检察官对逮捕案件的审查重点由仅注重定罪量刑向同时注重防止社会危险性转变。

实践中，苏州市检察院广泛应用认罪认罚从宽制度，通过确定刑量刑建议为被告人提供稳定心理预期，同时出台刑事案件繁简分流、一站式刑拘直判等机制，大幅压缩诉讼时长，脱保现象大为减少。自2007年起，该院还规定将捕后无罪、不诉、撤诉和撤案作为错案，将捕后被判处管制、拘役、自然人单处罚金等案件纳入逮捕质量有缺陷范围，以刚性措施推动“取保是常态，羁押是例外”的法治理念深入检察官内心。

“杭州地区判处十年以上有期徒刑的被告人大约只占犯罪总人数的2%至3%。”杭州市人民检察院第一检察部主任桑涛告诉记者，像非法经营、非法吸收公众存款等通常判处十年以下有期徒刑的犯罪嫌疑人，其实都可适用非羁押措施。

为减少不必要关押并保证犯罪嫌疑人及时到案，杭州市检察院还联合市公安局组成开发专班，共同研发了“非羁码”App，运用数字赋能，确保犯罪嫌疑人在必要管控下回归日常生活。

桑涛告诉记者，自去年10月“非羁码”正式投入使用后，杭州地区诉前羁押率首次降至50%以下。

东营市河口区人民检察院近几年诉前羁押率稳定在20%左右，这得益于该院从2012年就探索开展的羁押必要性审查试点工作。

捕前分流过滤，能不捕的尽量不捕，积极推进审查逮捕方式诉讼化，从源头上减少羁押；捕后羁押必要性审查不间断，随时变更羁押状态……河口区检察机关通过使用智能手环和手机小程序，实现了对适用非羁押措施的犯罪嫌疑人、被告人的全天定位。

多年来，河口区检察院与法院、公安、司法行政、社会力量密切配合，有力保障了无羁押必要人员的合法权益。

社会危险性评估待完善

对于近几年一些地区诉前羁押率出现明显下降的现象，林喜芬认为应理性看待——一方面，羁押率下降与刑诉法修订及逮捕理念的更新存在直接关联，另一方面，我国刑事立法在罪名与刑罚的设立上存在严密化和轻刑化趋势，不适用逮捕措施的轻刑案件急剧增加，也在一定程度上助推了羁押率的下降。

但林喜芬也注意到，当前我国羁押率总体仍相对偏高。

如何改变这一现状？在林喜芬看来，最重要的就是构建以社会危险性为核心的逮捕条件审查机制，明确证据要件、刑罚要件、社会危险性要件之间层层递进的关系，突出社会危险性审查在规制逮捕适用中的关键作用。

“同时，要推进社会危险性量化证明，鼓励开发人工智能、大数据等技术，辅助办案人员更科学地评估社会危险性水平，作出更合理的逮捕决定。”林喜芬补充道。

涉罪未成年人作为特殊类型的犯罪嫌疑人、被告人，同样面临着“普遍羁押”“超期羁押”“一押到底”的困境。

“目前未成年犯罪嫌疑人的诉前羁押状况有所好转，但逮捕率依然很高。”重庆大学法学院副教授自正法举例说，例如在一些人口流动频繁的沿海地区，由于外地户籍涉罪未成年人无法提供有效担保，为保障诉讼活动顺利进行，检察机关往往不得已对其采取羁押性措施。

“事实上，近年来未成年人的犯罪率、重罪率、重犯率均在下降。”自正法说，为进一步降低涉罪未成年人及总体羁押率，检察机关应细化落实羁押必要性审查程序，完善涉罪未成年人社会风险评估体系，对不同风险的涉罪未成年人采取分押分管和分别教育；建立多种羁押替代措施，优化与提升取保候审、监视居住措施的适用率，建构专业化与多元化的社会观护体系。

在减少不必要羁押的执行过程中，检察机关常常会遇到与侦查机关配合顺畅不足、各地取保候审系统不联通、极少数取保候审人员可能脱逃等问题。

对此，专家建议，应进一步推进“少捕慎诉慎押”刑事司法政策、深化政法干警对于羁押问题的认识，同时借助现代化科技手段，建立公安司法机关网络信息共享平台，创新推出更为有效的非羁押监管措施，以保障犯罪嫌疑人、被告人在侦查、起诉、审判各阶段的合法权益。