推动责任下压重心下沉力量下移 解决村社“想管的管不到、能管的管不了”问题

提级监督直抵乡村振兴前沿

本报记者 韩亚栋

基层治理是国家治理的基石，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。随着经济社会快速发展，基层社会治理中的利益关系复杂多变，治理的艰巨性愈加凸显。

习近平总书记强调，“十四五”时期，要在加强基层基础工作、提高基层治理能力上下更大功夫。十九届中央纪委六次全会要求，“坚持不懈整治群众身边腐败和不正之风”“加强对乡村振兴重点项目推进情况监督检查”。

不断完善民生领域损害群众利益问题治理机制，指导开展村(社区)集体“三资”提级监督试点，各级纪检监察机关把基层监督工作作为重中之重，坚持责任下压、重心下沉、力量下移，完善基层监督制度机制，整合基层监督力量，发挥人民群众监督主体作用，有效融入基层治理，全面提升基层监督整体质效。

“街道纪工委办了几年的案子，专案组几个月就查清了，提级监督的优势立竿见影！”

2021年9月，福建省三明市永安市槐南镇纪委收到辖区内某村党支部原书记林某违规向村聘用干部罗某发放补贴的举报。问题线索指向明确，可查性强。考虑到林某任村干部多年，在村镇熟人多，且该村村情复杂，槐南镇纪委随即向永安市纪委监委提请提级受理。

经研判，永安市纪委监委启动“片区核+提级督+交叉查”协作机制，指定第二片区抽调业务骨干组成核查组开展调查，变“单兵作战”为“集中会战”，实现监督力量有效整合。专案组协同攻坚，迅速查清了林某的违纪问题。

经查，2016年至2020年，林某与时任村主任商量，通过让村民罗某虚挂文书职务，违规向其发放误工补贴18000元；2017年至2019年，林某虚增罗某误工天数，违规向其发放补贴6000元。2021年11月，林某被给予党内严重警告处分。

在一些地方，当乡镇纪委遇到涉及集体“三资”的重点疑难信访，以及核查难度大的问题线索时，通过提级监督改变“单兵作战”局面，有效解决了实践中出现的乡镇纪委人员不足、熟人监督难等问题。

在河南省郑州市管城回族区东大街街道东大街村，自2015年起，就有群众举报时任村主任崔振州侵吞集体资产、集体账目混乱问题。由于举报问题线索模糊，加上街道纪工委力量薄弱，该线索迟迟未被查清，相关举报不断。

2019年起，管城回族区开始探索提级监督。针对信访反映的崔振州有关情况，区纪委监委决定实施提级监督。当年3月，专案组对崔振州案开展调查。很快，案件真相浮出水面。

经盘点资产查看账目，专案组发现有一栋村集体办公楼，系崔振州同商户签订租赁协议并收取租金。专案组调取商户个人银行流水发现，商户每年在给东大街集体账户缴纳租金前后，都会有另一笔固定大额资金转账，收款人正是崔振州。专案组随后找到该商户，商户见办案人员是“生面孔”，这才道出原委。原来，崔振州在签订租赁协议时，违规和租户签订“阴阳合同”：“明面合同”约定该办公楼每年租金300万元，由租户定期打入东大街集体账户；“阴面合同”约定租金每年510万元，租户将剩余210万元租金打入崔振州个人账户。经查，崔振州累计侵吞村集体资金570余万元。崔振州被判处有期徒刑五年，赃款全部追回。

该案件之所以一度久拖未决，一方面因为街道纪工委人员少、力量弱、办案经验不足；另一方面就是街道纪检干部和村干部“低头不见抬头见”，难免受到说情风、关系网干扰，给办理案件带来一定困难。

“街道纪工委办了几年的案子，专案组几个月就查清了，提级监督的优势立竿见影！”专案组人员说。

一些村社“想管的管不到、能管的管不了”，实施提级监督有助于推动基层监督从有形覆盖向有效覆盖转变

党的村社基层组织，是党在基层全部工作和战斗力的基础，也是村社各种组织和各项工作的领导核心。保障党中央重大决策部署落地见效，既需要抓好职能部门、直属机关“最初一公里”的工作，也需要基层党组织完成“最后一公里”的任务。

从近年来信访举报、监督执纪、审查调查情况看，群众身边腐败和作风问题易发多发。2021年1月至11月，全国共查处群众身边腐败和作风问题13万余个，批评教育帮助和处理19万余人，给予党纪政务处分12万余人。

目前，在整治群众身边腐败和作风问题上，一些基层村社面临力量不足、资源缺乏等困境，常常是“想管的管不到、能管的管不了”。

从村级自身看，内部管理无序、制度约束无效、乡村治理无力等问题不同程度存在。三明市纪委监委有关负责人称，有的村位置偏远、外出人口多，存在“三资”底子不清、账目不全、管理不规范、收支把关不严、集体资源资产流失等问题；有的村干部纪律规矩意识淡薄，工作方式方法简单，漠视“四议两公开”等民主决策制度，执行制度做选择搞变通；有的村人口基数大、流动人口多，村级事务繁杂，乡村治理长期沿用粗放模式，工作随意性大，信息化监管水平不高，村民参与权、监督权得不到保障；有的村资源富集、经济发达，基层干部侵占“三资”、公款吃喝等问题时有发生。

从外部监督看，上级监督偏少、同级监督偏软、群众监督偏难等问题不同程度存在。三明市纪委监委有关负责人称，受时空限制，上级党组织对村干部监督方式较为单一，听汇报、看现场难以准确掌握其行使权力情况，监督作用发挥不够；相关职能部门在推进工作中缺乏监督检查主动性，对村级组织如何开展工作、出了哪些问题跟进了解不够，存在重投诉举报轻监督检查、重目标控制轻普遍治理、重短期效果轻长效机制现象，监管职责履行不够到位。

村级监督体制机制建设不够完善。村级监督组织成员来自村社内部，存在不敢不愿不想不会监督现象。村级监督力量薄弱，发现处置问题能力有限，个别基层党委主体责任、纪委监督专责落实不到位，监督合力不足，监督方式手段落后，预防和查处基层干部违纪违法力度偏软、能力偏弱。个别地区，群众主动参与村务管理、民主监督意愿不强，对国家政策、法律法规了解掌握不够，行使监督权利有难度。

北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水认为，针对村级权力监督“远、弱、难”问题，积极探索开展村级提级监督试点，有助于将监督执纪触角延伸至最基层，推动基层监督从有形覆盖向有效覆盖转变，破解村级监督难题，提升基层监督能力和治理效能。

通过日常监督提级、专项监督提级、线索处置提级，抓住关键要害，精准靶向施策，破解村集体“三资”管理不规范、监督不到位问题

建立上下联动、左右衔接监督网络，解决“谁来监督”问题。各地整合监督力量、共享信息资源，通过专项监督、巡乡带村、交叉互查等方式“多管齐下”，做实做细末梢监督。三明市永安市建立协作片区，对协作片区内疑难复杂问题，统一由市纪委监委提级办理；浙江省杭州市临平区纪委监委实行“全员组团、监督下沉”，委机关各室、派驻纪检监察组、区委巡察小组共计18个室与6个村12个社区结对，推进“干部组团下基层、化解矛盾于萌芽、收集信息在一线、解决问题在现场”。

聚焦工作重点，增强提级监督针对性实效性，解决“监督什么”问题。河南省纪委监委明确提级监督聚焦“人、权、事”三个重点，紧盯基层政策执行、惠民资金分配、村级“三资”管理等重点人群；紧盯依法履职、秉公用权，贯彻执行党和国家方针政策、落实村级“三重一大”集体事项决策等情况；紧盯“三资”管理中出现的监管缺位、流失贬值、贪污侵占等问题，筛选集体资产和债权债务规模较大、群众反映集中的县市区作为试点开展提级监督。平顶山市纪委监委指导郏县纪委监委针对村级集体资产家底不清、权属不明、流失严重等突出问题，以开展村组集体资产“清查清欠”专项治理为突破口，规范“三资”管理。

落实“三个提级”，打通提级监督痛点堵点，解决“怎么监督”问题。河南省纪委监委做实日常监督提级，督促各试点县级纪委监委综合运用走访调研、座谈交流、查阅账目等方式，了解村级重大事项讨论决策过程，及时防范问题纠正偏差，把基层的问题解决在基层；做细专项监督提级，坚持边监督边规范，定期会同相关部门围绕“三资”管理开展交叉互查、专项巡察，针对薄弱环节适时下发纪检监察建议，推动查纠问题、改革治理贯通协同；做好线索处置提级，建立信访举报“直通车”，充分发挥群众和媒体监督作用，对反映强烈的突出问题由县级纪委监委直查快办、双向反馈，努力做到“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。漯河市纪委监委指导县区采取“巡察＋审计＋财政”联动形式，灵活运用“重点查”“机动查”等方式直插到村，严查村级财务“账外账”、细查扶贫项目“重点账”、详查涉及群众利益“民生账”，督促县乡村三级一体抓好整改落实，全面提升“三资”管理水平。

以提级监督为契机精准系统施治，发挥标本兼治综合效应

2020年5月，安徽省巢湖市委第三巡察组对夏阁镇巡察时，发现该镇元通村党总支书记、村委会主任涉嫌套取工程款挪作他用。随后，中央第五巡视组在安徽巡视期间又向巢湖市移交了相关问题线索。考虑到问题线索较为复杂、群众反映强烈，经问题线索排查会集体研究，巢湖市纪委监委决定对该线索进行提级办理，明确一名市纪委常委包案负责，由市纪委监委第一纪检监察室直查直办。2021年9月，该村党总支书记、村委会主任被开除党籍，并移送司法。

巢湖市纪委监委还探索建立提级监督联席会议机制，会同市财政、审计、农业农村等部门，定期对普遍共性问题开展分析研判，健全完善基层损害群众利益问题治理机制，推动监督质效提升。“以提级监督为契机，促进各类监督贯通融合，形成上下联动的监督格局，进一步撬动了基层监督合力。”巢湖市委常委，市纪委书记、监委主任何军说。

“提级监督不是越过镇街党(工)委和纪(工)委的监督，而是区县一级与乡镇(街道)一级联动的合力监督。”庄德水认为，在提级监督试点工作中，各试点镇街党(工)委要落实主体责任、发挥头雁作用，统筹抓好试点村社“三资”管理、日常监督检查及村“两委”主要负责人离任审计发现问题整改等工作；各镇街纪(工)委也要发挥“贴身”监督、“前哨”监督优势，将提级监督融入日常。

针对提级监督中发现的突出问题，纪检监察机关及时督促跟进调研分析、监督检查、专项治理和制度建设四项措施，发挥综合治理效应，实现“惩、治、防”一体推进，确保村(社区)持续健康发展，让群众获得感成色更足、幸福感更可持续、安全感更有保障。

“本以为自己操作隐蔽就可以绕过监督，没想到还是被查出来了……”浙江省丽水市遂昌县大柘镇车前村党支部原书记范建武，因违规承揽本村工程受到党内警告处分。从发现问题线索到基本查清事实，县纪委监委仅用时2天。案发后，县纪委监委探索村(社区)“一肩挑”干部提级监督工作机制，制定村级小微权力清单，明确有关事项办理程序和权限，编制权力运行流程图，确保村(社区)“一肩挑”干部“按图办事”。

不久前，河南省中牟县青年路街道西街村原党委书记陈松林因伙同他人侵吞公款、滥用职权致使国家利益遭受重大损失，被开除党籍并移送检察机关依法审查起诉。针对该案暴露的问题和风险点，县纪委监委向青年路街道党工委下发纪检监察建议书，督促其针对村级集体研究决定“三资”管理方面重大事项、重大活动、重大项目过程中“四议两公开”落实不到位，搞“一言堂”独断专行、街道党工委日常监督缺失、街道纪工委纪律监督缺位、村务监督委员会民主监督虚设等风险点和薄弱环节，细化完善村级“三资”管理制度，建立村级权力、责任、风险、监督四张清单，通过农村小微权力监督一点通平台进行晾晒，督促村组干部心中有戒、谨慎用权，同时街道纪检监察机构和村务监督委员会对村组干部履职情况开展联动监督，群众也可以随时反映落实中的意见建议，着力解决村级“三资”管理中权责不清晰、程序不规范、监督约束难等问题。