5月22日，第十三届全国人民代表大会第三次会议在北京人民大会堂开幕。受全国人大常委会委托，全国人大常委会副委员长王晨作关于民法典草案的说明、关于《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定（草案）》的说明。

由中央直接为香港制定一部“国安法”，这是2020年中国两会及疫情中的世界政治体系的一件大事。

作为中国主权范围内的一部国安立法，引起了香港地区、台湾地区、美国甚至更多西方国家的密切关注。美国甚至发出制裁威胁。这部法律引起的初期反应，充分证明了中央立法之精准、必要与正当。

中央立法，有依据

国家安全事务在任何现代国家都属于国家一级的立法权限，也是主权权能最为关键的体现。

无论是联邦制还是单一制国家，在国家安全立法上都必然由中央主导，地方处于法律实施与执行配合的地位。欧美国家都将国家安全立法作为中央事权。翻阅美国法典，其国家安全立法名目繁多，基本上以联邦立法为主。

在宪法与基本法上，23条立法以对香港特区授权的方式赋予特区制定国家安全法的宪制性义务及相关权限。这一授权安排是出于香港回归过渡期及回归初期对香港社会的信任与爱护，希望香港社会能够和特区政府共同努力完成这一本属国家范畴的立法任务。

回归23年来，我们看到特区政府没有自治能力完成这一立法，香港社会难以凝聚充分共识支持立法，导致香港的国家安全一直在法律上悬空，导致国家的主权、安全与发展利益持续受损，在反修例运动中暴露更为严重。为结构性弥补香港国家安全法律漏洞，中央直接立法具有显著的必要性、紧迫性和正当性。

全国人大是中国宪法上的最高国家权力机关，也是香港基本法的立法主体和修改主体，由这一最高立法权威作出立法决定，有利于赋予“港版国安法”以权威性、规范性和有效执行性的合法性基础。

全国人大决定可为其他国家机关及特区政府进行更为具体的国家安全制度建设及执行机制建构提供法律目标、原则、框架和规范性思考方向，是涉港国家安全立法的“提纲挈领”之举。

反对套路，不新鲜

香港反对派质疑这部国安立法的正当性，甚至以破坏“一国两制”的政治大帽子蛊惑人心，在香港社会还具有一定的误导性和负面影响。这是香港反对派条件反射式的政治反对套路，2003年立法时用过，2019年反修例时也用过，并不新鲜。

《决定》是为了维护国家主权、安全与发展利益，这样的法律利益和香港所有人的自由权利是相兼容的。《决定》只针对非常有限、典型的危害国家安全行为，基本不涉及香港普通人既有的自由权利。

真正危害香港人自由权利的反而是一部分人过度滥用自身权利破坏法治、歧视和迫害和平守法市民以及挑动香港颠覆国家行为的那些黑暴势力。

以中央直接立法实施的方式遏制非法的黑暴势力，界定清楚香港自由权利的法律边界，有助于重塑香港法治权威、保护绝大多数和平守法市民的自由权利并维护香港繁荣稳定的固有优势。

香港的黑暴势力推行的勇武路线，是完全非法和破坏性的，根本不是对基本法上的言论、游行示威等合法权利的行使，而是破坏法治、散布仇恨、制造撕裂以及迫害不同意见人士的极端本土行为。

中央立法就是为了惩治这些极端本土势力、稳固香港法治根基、保护市民自由权利的正当合法的制度建设行为。香港黑暴势力没有任意犯罪的自由，中央有依法保护市民自由权利的宪制性责任。

外部干预，难得逞

与香港反对派的例行性反对相呼应，美国政要的威胁和制裁预期也是在中央意料之中的。中央治港动辄得咎，只有“打不还手，骂不还口”才能勉强让美国满意，忍辱负重更是被视为政治上软弱可欺。这是美国霸权逻辑的一贯做法和心态。

中国是依据宪法和基本法履行管治香港的宪制性责任，美国的威胁和制裁是非法的长臂管辖和对中国内部事务的侵犯，也是对香港自治权力的挑衅。

美国威胁取消香港单独关税区地位，将使中美关系进一步恶化，也对香港平台上其他西方国家的经济与市场利益造成严重损害，相信只是美国的单方举措，不会得到盟友的严密追随。

香港的单独关税区地位并非美国法律确立，而是由中国法律及WTO法律共同确立，是全球多边主义贸易体制的一部分。

香港受WTO法律保护，得到美国之外绝大部分WTO成员国的认可与支持。美国的极端制裁措施将产生严重的回火效应，加速美国与WTO及全球主流经济体系的“脱钩”，加速美国经济体的自我孤立化，也严重损害美国企业在港利益及通过香港投资中国内地的巨大商业利益。

笔者以为，特朗普政府承受不了极端制裁香港带来的政治回火效应，也承受不了选情逆转的惩罚性后果。

当然，除了极端制裁措施，美国确实可能采取常规性制裁措施，比如制裁港版安全法规定的相关执法机构和人员，对港美贸易施加一定的限制，等等。

这些制裁措施对香港和中国利益会有一定的损害，我们应当保留及坚定实施精准的反制措施，进一步保护和促进香港的国际地位和发展优势，对准美国制裁措施的相关议员及行政官员进行利益调查、出入境管制和更深层次的检控处理。

本次立法就有规制外部干预的制度目标，美国自我暴露，主动干预，正好可以“试刀”立威，向香港和世界展示中国依法维护国家安全的坚定意志和执行力。

法律落地，需配套

具体到这部国安法落地之后，香港仍有继续完成23条立法的宪制性责任。全国人大决定是最高国家权力机关具有法律约束力的立法行为，与香港基本法具有相同的法律效力位阶，是全国人大持续构造香港特区制度的规范创制行为。人大决定并不取代23条立法，香港本地仍有基本法上的宪制性义务完成本地立法及增强执法机制。

中央立法为香港本地立法提供示范、监督和促进。无论香港本地是否跟进立法，完成“未完成的答卷”，中央立法都已直接生效并实施，对在香港发生的危害国家安全的最紧要和最典型的违法犯罪行为进行直接规制。

如果香港特区政府和香港社会借此机会凝聚本地立法共识，完成23条立法，则可与中央立法共同构成香港维护国家安全的制度体系。

维护国家安全，需要香港特区政府和中央相向而行，需要香港社会认识到国家安全不是“身外之物”，不是“洪水猛兽”，而是现代法治体系的必备成分，是与香港每一个人的生命、财产和安全息息相关的，是香港社会摆脱极端本土势力和外部干预势力破坏与侵犯的最权威有效的制度依靠。

（田飞龙，北京航空航天大学高研院/法学院副教授，全国港澳研究会理事）