城市是人类文明发展的结晶，城镇化是国家治理现代化的必由之路。2020年10月，党的十九届五中全会提出，要“推进以人为核心的新型城镇化”。2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》进一步强调，要“坚持走中国特色新型城镇化道路，深入推进以人为核心的新型城镇化战略”。这为我国深入推进以人为核心的新型城镇化指明了发展方向，擘画了宏伟蓝图。
我国城镇化建设的历程回顾与主要成就
新中国成立以来，以实行改革开放为界，中国的城镇化进程大致经历了两个阶段：第一个阶段为1949—1978年，其间中国城镇化建设相对缓慢，总体水平相对较低。1949年底中国的常住人口城镇化率为10.64%，1978年末该数字也仅为17.92%。第二个阶段为1979年至今，伴随改革开放和社会主义现代化建设的扎实推进，中国的城镇化水平得到了快速提升。2011年底中国的常住人口城镇化率首次突破50%，2020年底该数字已超过60%。尤其是改革开放以来，中国的城镇化建设有力推动了中国的工业化、信息化与农业现代化进程，为连续数十年的经济社会发展提供了强大动力。
中国特色社会主义进入新时代，党和国家进一步加快了城镇化建设步伐。2012年11月，党的十八大报告提出，要“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”。2013年12月，中央城镇化工作会议强调，“要以人为本，推进以人为核心的城镇化”。2014年3月，十二届全国人大二次会议进一步提出，“要推进以人为核心的新型城镇化”；同年3月，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，明确要求新型城镇化要“以人的城镇化为核心”。2020年10月，党的十九届五中全会再次强调，要“推进以人为核心的新型城镇化”。这一系列政策措施表明，经过几十年的探索和努力，我国已走出一条颇具中国特色、以人为核心的新型城镇化道路。
党的十八大以来，中国的城镇化建设更是取得了许多显著成就。首先，城镇化水平迅速提升。2012—2019年，中国常住人口城镇化率年均增长约1.15个百分点，年均新增城镇人口近2000万人。截至2020年底，1亿农业转移人口和其他常住人口在城镇落户目标已顺利实现。其次，城市基础设施和公共服务明显改善。近年来，我国城市道路交通、水电燃气、信息网络等各类公共基础设施不断完善，教育文化、医疗卫生、社会保障等各项公共服务事业稳步发展。再次，城镇居民生活质量显著提高。“十三五”时期，全国城镇新增就业超过6000万人，2019年城镇居民人均可支配收入达4.2万元，人均消费支出达2.8万元，较2012年分别增长了约72%和68%，人民群众的获得感、幸福感、安全感有效提升。
当前新型城镇化建设面临的现实问题
总体来看，中国的城镇化建设在取得巨大成就的同时，也遇到了一些新情况新问题。
其一，“人口城镇化”滞后于“土地城镇化”。改革开放以来，相较于中国城市建设用地规模的快速扩张，中国的人口城镇化相对较为滞后。这种差距主要带来两方面问题：一方面，城市建设用地的粗放式扩张造成大量土地资源的低效开发和浪费；另一方面，人口城镇化进程相对滞后导致外来流动人口无法享受与本地城镇居民相同的教育、医疗、就业、住房、养老以及其他公共服务。
其二，传统的城市管理方式难以有效应对快速城镇化带来的城市治理难题。快速的城镇化不仅引起了城市规模体量的扩充和城市治理事务的激增，而且加剧了城市内部群体结构的分化和利益的多元化。传统的城市管理大多采取单一行政命令的方式，面对快速城镇化带来的交通拥堵、住房紧张、环境污染、能源短缺等“城市病”时常捉襟见肘、力不从心。
其三，国家城镇空间分布和规模结构不够合理，城市政区的设置与调整尚待进一步优化。改革开放以来，国家采取了“地改市”等一系列政策措施，对全国城镇空间结构布局进行调整。然而，当前中国的城市空间分布仍然存在区域疏密不均、规模大小不均、等级高低不均等问题。不同城市之间的发展水平差距悬殊，极化效应显著，从而导致部分特大城市人地资源矛盾突出，以及许多中小城市的人口流失与加速收缩，进而制约了城市的深层次发展。
有鉴于此，新型城镇化要坚持“以人为核心”的理念，大力推动城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展。
推进以人为核心的新型城镇化的实践进路
与传统的城镇化相比，以人为核心的新型城镇化应当重点从以下三方面实现突破和创新。
第一，深入转变城市发展方式，大力提升城镇化质量，营造美好人居环境。习近平总书记强调，要“依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”。在严守农村耕地红线的条件下，中国的新型城镇化应从以往“向乡村要土地”的外延扩张式发展转变为“向城市内部要空间”的内涵提升式发展，提高城市土地利用效率，加强城市公共基础设施建设，打造更加宜居的城市空间。为此，应大力推进城市更新行动，将城市更新作为城市新老空间发展的黏合剂，深入修复、完善、清理、优化城市的微观机体，使城市的每一寸土地都得到合理有效利用，每一方空间都令人心旷神怡。同时，注重城市历史文化保护与城市风貌塑造，充分展现不同城市独特的历史文脉与精神个性。另外，深化户籍制度改革，强化基本公共服务保障，确保外来流动人口与本地城镇居民更多更公平地共享城市发展成果，提升外来流动人口的社会融合水平。
第二，全面提升城市治理水平，优化管理体制机制，切实保障民众利益。习近平总书记强调，“城市管理应该像绣花一样精细”。为了有效医治新型城镇化过程中的诸多“城市病”，亟须推进城市治理体系和治理能力现代化，提升城市治理的科学化、精细化、智能化水平。其中，科学化强调尊重城市发展运行的客观规律，并在此基础上进行制度设计、决策咨询和治理实践；精细化注重对城市微观、局部、细节问题的精准定位与有效治理；智能化要求充分利用互联网、大数据、人工智能等新一代信息技术提升城市治理成效。通过现代化的城市治理，加强城市尤其是特大城市的风险防控能力，建立健全城市应急管理机制，增强城市韧性，使城市在面对意外灾害冲击时能够快速反应、有效处置，切实保护城市居民的生命财产安全。
第三，优化城市空间分布，完善城市政区设置，促进城际协调发展。推进以人为核心的新型城镇化，除了加强城市内部的软硬件建设，还要进一步优化国家的城镇空间体系布局，构建层级有序、规模合理、分布协调的城镇体系。为此，需要充分发挥中心城市和城市群的带动作用，建设现代化都市圈，促进大中小城市的协调发展。同时，需要不断优化城市行政区划设置。通过制定更加科学合理的城市型政区设置标准，理顺城市管理体制，促进资源有效利用，倡导城市行政区划调整过程中的公民参与，建立健全科学系统的城市行政区划调整绩效评估体系，使其调整更加符合民众意愿、回应民众诉求、保障民众权益，并带动城市经济社会发展。
总之，以人为核心的新型城镇化是建立在对中国传统城镇化实践的反思之上，结合新时代我国经济社会发展需要所提出的具有中国特色的城镇化发展理念，对于解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾不啻为一剂良方。深入推进以人为核心的新型城镇化，需要坚持以人民为中心的发展思想，尊重人在城市发展中的主体地位，通过转变城市发展方式、提升城市治理水平、优化城市空间分布，切实提升城市发展质量、促进人的全面发展、保障全体居民共享城镇化发展成果，以进一步推动“十四五”时期高质量发展，确保全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步。
（作者单位：中山大学政治与公共事务管理学院；广州国际城市创新研究中心)
