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长期存在的城乡二元结构是制约城乡发展一体化、从根本上解决“三农”问题的主要障碍。进入21世纪以来，党中央出台了一系列重要的方针政策，确立了统筹城乡发展的基本方略。2008年10月《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。党的十九大报告提出了实施乡村振兴战略，首次提出要“坚持农业农村优先发展”“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”。《中华人民共和国乡村振兴促进法》明确规定，国家建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，推动城乡要素有序流动、平等交换和公共资源均衡配置，坚持以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。

回顾改革开放以来城乡关系和工农关系演进的历程，可以看见一条清晰的政策发展轨迹，从理论、法律、政策与实践层面已经为破除长期存在的城乡二元结构奠定了基础。随着促进城乡融合发展的体制机制和政策体系逐步建立和完善，城乡关系和工农关系所蕴含的国民收入分配格局将进一步向农业农村调整，全国范围内资源配置格局及基本公共服务的供给将进一步向农业农村倾斜，城乡要素将呈现双向流动、有机结合的良性互动格局。在这样的大背景下实施乡村振兴战略，与以往的乡村改革发展的政策举措相比，具有更深远的理论、政策和实践意义。

“三农”问题的深层次矛盾不在农业和农村本身，而在于现行的国民收入分配格局和与之密切相关的宏观经济体制和行政管理体制。乡村振兴战略的实施是促进城乡协调发展的一个系统工程，乡村振兴绝不仅是农村内部的事情，也不仅是农民自己的事，要真正落实乡村振兴战略就要调整国民收入分配现有的格局，建立一个更为公平的国民收入再分配体系。

在宏观层面上，政府要进一步推动财政和金融体制改革，要更自觉地调整国民收入分配构成，协调“条条”与“块块”的关系，中央与地方以及地方的上级层次与基层之间的利益关系。要协调地方政府与农民之间的利益关系，赋予农民更多财产权利，让农民分享土地的增值收益。要解决土地增值收益长期以来取之于农、主要用之于城的问题，按照“取之于农、主要用之于农”的要求，调整土地出让收益城乡分配格局。按照中办、国办印发的《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》，到“十四五”期末，以省（自治区、直辖市）为单位核算，土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上。这是财政收入分配格局的改革，实质上意味着在宏观层面审慎而渐进地推行利益分配格局的调整。要继续把国家社会事业发展的重点放在农村，促进公共教育、医疗卫生、社会保障等资源向农村倾斜，逐步建立健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，推进城乡基本公共服务均等化。

在县级层面，要把县域作为城乡融合发展的重要切入点。县域经济，一头连着城，一头连着乡，是统筹城乡发展的枢纽和联结点，是推进新型城镇化和构建城乡经济社会一体化新格局的平台和主战场，它应是最有活力的经济。大力发展县域经济，破除城乡分割的体制弊端,加快打通城乡要素平等交换、双向流动的制度性通道，将能极大地促进乡村振兴战略的实施。

在乡村层面，要重塑城乡关系，优化农村外部发展环境，推动人才、土地、资本等要素双向流动，为乡村振兴注入新动能，同时要更好地激发农村内部发展活力。要将深化以农村土地集体所有制为基础的农村集体产权制度改革和深化乡村治理体系和治理机制改革相结合，在城乡融合发展、农村产权格局开放的背景下，切实保障农民群众政治上的民主权利、经济上的物质利益，为乡村产业振兴、组织振兴、人才振兴、生态振兴和文化振兴营造一个良好的制度环境。

（作者：张晓山，系中国社会科学院学部委员、农村发展研究所研究员）