作者：余东华（山东大学黄河国家战略研究院副院长、经济学院教授）

黄河流域是我国重要的生态屏障，是横贯东中西三大区域的重要经济带，也是我国打赢脱贫攻坚战、实现共同富裕的重点区域，在国家经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的战略地位。2019年9月18日，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上明确指出，黄河流域生态保护和高质量发展，同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样，是重大国家战略。2021年10月8日，中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，这是指导当前和今后一个时期黄河流域生态保护和高质量发展的纲领性文件。10月20到22日，习近平总书记来到黄河入海口考察，并主持召开深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会指出，沿黄河省区要落实好黄河流域生态保护和高质量发展战略部署，坚定不移走生态优先、绿色发展的现代化道路。

推动黄河流域生态保护与高质量发展，是贯彻落实区域协调发展战略、统筹生态保护与经济发展的重要举措，为沿黄各省区实现高质量发展提供了重大历史机遇。黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略之后，国家部委、沿黄省市认真贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，制定规划、落实战略、安排项目，在生态环境保护、流域水土治理、基础设施建设、产业发展转型等领域都有大规划、大战略、大项目和大政策，“南北呼应、东西交融”的区域发展大格局正在逐步形成。然而，在软性基础设施方面，还需要加大研究力度、创新力度和建设力度，尤其是在推进黄河流域生态保护和高质量发展的协同合作机制方面，需要出大招、出真招、出实招、见成效。由此，笔者认为，可充分发挥流域各省区作用，探索建立“5+2”协同合作机制。

探索建立五个方面协同合作机制

黄河流域产业协同合作机制。黄河流域不同于长江流域，在产业发展中需要优先考虑生态脆弱性和水土保护，需要在严格保护中推动产业有序发展，实现生态保护和高质量发展的有机统一。建议黄河流域9省区建立产业项目合作开发和协同发展机制，按照节水原则和绿色发展要求，商定产业项目落地标准，避免恶性竞争；同时，鼓励上中游省份利用资源优势在下游省份的产业园区投资建设产业项目，形成“产业飞地”。通过产业合作和协同发展，带动流域经济社会均衡协调发展，实现共同富裕。

黄河流域基础设施建设和资源开发的协同合作机制。建议以实施黄河流域生态保护和高质量发展战略为契机，建立基础设施规划与建设的联动机制，共同推动流域软硬件发展环境的改善。黄河流域资源丰富，然而资源开发和利用需要考虑黄河防洪要求和生态保护需要，确保黄河安澜。这就要求黄河流域在资源开发方面统筹行动，相互协同，共同抓好大保护，协同推进大治理。尤其是水资源，需要统一调配，以使用效率为优先导向，提高整个领域的资源利用效率。

流域治理、生态补偿和公共政策协同合作机制。在高质量发展的新阶段，大江大河的环境治理、生态治理、社会治理和经济治理都需要上下游联动、左右岸协调。黄河流域生态保护和高质量发展，需要建立流域治理的联动机制。在建立公共政策协同机制过程中，需要重点考虑和优先设计流域生态补偿机制。流域省区要认真落实《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》，逐步建立流域横向生态补偿机制。同时，树立全国“一盘棋”和共同富裕的发展理念，流域下游和东南沿海地区向黄河上游水源地、黄河中游水土保护带实行生态补偿机制，通过国家层面的转移支付和公共政策协同合作实现共同富裕，将黄河建设成为生态河、文明河和幸福河。

黄河流域高质量发展协同评价机制。建议充分发挥黄河流域“智库联盟”的作用，多方联手共同建立黄河流域生态保护和高质量发展的基础数据库，并在此基础上建立黄河流域高质量发展的评价体制和机制，定期发布黄河流域生态保护和高质量发展的动态进展，引导流域省区之间主动协同合作和共享发展。近期，尤其是要坚持正确政绩观，准确把握保护和发展关系，探索建立能够充分体现黄河流域高质量发展科学时序的合作机制和评价机制，避免“一哄而上”和“超前开发”，为奏响黄河流域协同发展“大合唱”提供决策参考。

国家重大战略区域的协同合作机制。构建“双循环”新发展格局，需要京津冀协同发展、长江经济带发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设等五大国家区域发展战略之间的战略协同。建议从构建“双循环”新发展格局的大局出发，探索建立五大国家区域战略之间的协同合作机制，在生态合作、产业合作、创新合作、文化合作等方面积极探索，建立合作清单，实现项目化管理，协同构建能够支撑国内大循环的协调发展格局，在协同合作的基础上扩大更高水平的国际大循环，逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。黄河流域可以在更大范围内借势借力发展，积极对接京津冀、长三角等区域重大战略，融入西部大开发新格局和中部崛起新局面。推动黄河流域与长江流域生态保护合作，实施三江源、秦岭、若尔盖湿地等跨流域重点生态功能区协同保护和修复，加强生态保护政策、项目、机制联动，以保护生态为前提适度引导跨流域产业转移。

做好两篇文章

“5+2”协同合作机制中的“2”是两大特殊的合作机制，即黄河流域的“水机制”和“碳机制”。黄河流域生态保护和高质量发展基础是要做好两篇文章：

一是水文章，就是做好生态保护的文章，实现从科学治水到高效用水的体制机制转换；在科学论证的基础上，考虑局部性通航和季节性通航，最大限度发挥“水”的作用。在用水和节水方面，需要树立由“取”到“安”的黄河治理新思维，坚持“绿水青山就是金山银山”的新理念，贯彻生态优先、绿色发展、以水而定、量水而行的新方针，因地制宜、分类施策，制定差异化发展路线图，实现水资源效益最大化。

二是碳文章，就是做好高质量发展的文章，建设推动“碳达峰”“碳中和”实现的合作机制。抓紧核算黄河流域碳足迹分布现状，规划流域碳达峰时间表，论证建设黄河流域“碳中和先行区”，推动流域碳合作，将生态保护、高质量发展与碳中和结合起来，在碳排放方面实现从流域示范向服务全国的跨越，为我国实现2030年前达到峰值，2060年前实现碳中和目标贡献力量。

黄河流域生态保护和高质量发展是一个跨区域的重大发展战略，推进实施中需要树立一种超越地方和局部的“大系统”思维，以融合与共生发展为目标，打破行政区划界限，实现政策联动一体化，完善区域互动合作机制。在构建协同合作机制中，需要突出黄河治理的全局性、整体性和协同性，推动由黄河源头至入海口的全域统筹和科学调控，深化流域治理体制和市场化改革，综合运用现代科学技术、硬性工程措施和柔性调蓄手段，着力防范水之害、破除水之弊、大兴水之利、彰显水之善，为重点流域治理提供经验和借鉴，开创大江大河治理新局面。