作者：张辉（北京大学经济学院教授）

习近平总书记在4月26日中央财经委员会第十一次会议上强调，“基础设施是经济社会发展的重要支撑，要统筹发展和安全，优化基础设施布局、结构、功能和发展模式，构建现代化基础设施体系，为全面建设社会主义现代化国家打下坚实基础”。此次会议从战略全局角度出发，基于中国基础设施建设状况，对当前及今后一段时期现代化基础设施体系的建设工作给出了“顶层设计”和全面部署。

协同发力，构建现代化基础设施体系

基础设施是立足于公共服务，为社会生产、人民生活提供支撑和保障的基础性设施系统，是社会经济活动的重要载体。基础设施建设水平在很大程度上影响着企业生产效率、要素流通速度、市场交易成本和人民生活舒适性等方面，而且更影响着国家的经济发展潜力和竞争力。从历史经验看，经济增速下滑时基建往往能发挥逆周期调节作用，促进社会就业，增加居民收入，推动产业升级，缓解经济下行压力。基础设施建设除了能够通过传统的“投资拉动”模式促进经济增长外，还能够在部分领域促进企业生产率的提升，通过这一机制进一步带动经济增长。例如，国家“十三五”期间进行的“宽带中国”等一系列信息基础设施领域的建设有效实现了通信网络的普及和质量提升，既为中国互联网、电子商务等行业的发展奠定了良好基础，也从整体上降低了企业获取信息的成本，为经济的持续增长提供了动力。

随着我国步入新发展阶段，基础设施要服务于高质量发展，基础设施建设不能再单纯的以投资拉动经济增长为目标，而是要全面布局，兼顾经济效益以外的社会效益等诸多方面的影响。在这次会议中，基础设施建设被进一步提升到关乎国家安全保障的重要位置。这就要求，新时期的基础设施建设必须立足于国家战略安全，围绕人民需求，在多个基建领域间协同发力，从而构建起现代化基础设施体系。

现代化基础设施体系依托传统基础设施和新型基础设施的有机结合实现

现代化基础设施包含传统基础设施和新型基础设施。一般来讲，传统基础设施主要包括交通、能源、水利等基础设施，传统基础设施仍在经济发展中起到重要作用。首先，我国传统基础设施仍有较大发展空间。尽管我国的交通、电力、水利等领域的基础设施在过去的十几年里发展迅速，高速公路通车里程、输电线路长度、发电量等指标均已达到世界第一，但基础设施城乡差距依然较大，2020年，全国农村自来水普及率为83.37%，燃气普及率为35.08%，均远低于城市的98.99%和97.87%；同时，我国城市的一些非可视型基础设施如排水管道等也有着巨大的发展空间，2020年，我国城市排水管道总长度约为80.3万公里，城市人均排水管道长度尚不足两米，与发达国家差距仍然较大。因此，进行传统基础设施建设，特别是针对薄弱地区、薄弱领域进行传统基础设施建设仍然能够有效的提升人民的生活质量。其次，传统基础设施投资对经济稳定增长的带动作用仍不可小觑。在全球产业链受新冠肺炎疫情冲击较大的情况下，适量的传统基础设施建设投资能够起到稳定器的作用，保障就业和相关行业需求，进而带动经济增长。第三，适度超前的传统基础设施建设还可增加冗余度，提高安全保障。在面临新冠肺炎疫情、气候变化等不确定冲击下，国家、人民对基础设施的需求可能会受这些随机冲击影响而产生剧烈波动。传统基础设施建设所采用的技术较为成熟，用途也较为固定，适度提前建设传统基础设施可以有效的提高基础设施的冗余度，减少外部随机冲击的影响，更好的保障国家和人民的安全。

新型基础设施主要包括信息、智能、创新等基础设施，新兴产业发展离不开新型基础设施的支撑。一方面，新型基础设施能够产生上下联动的经济效应，促进产业数字化转型，为新技术、新产业等创造良好条件，促进国内经济增长潜力释放。近年来，基于新型基础设施支持的工业互联网、物联网等产业数字化新型业态为企业在后疫情时代复工复产提供有力支撑。2020年，我国产业数字化增加值规模达31.7万亿元，占GDP比重31.2%。其中，第三产业的数字化转型对提升全要素生产率起到了关键作用，数字经济在我国第三产业渗透率上升至40.7%，产业数字化程度明显高于第二产业的21%和第一产业的8.9%。另一方面，新型基础设施为新业态新模式提供算力支持，为产业升级提供有力保障。从计算机到移动互联网再到万物互联时代，每一次数字技术革命都离不开算力的提升，而算力是科技行业最底层的基础设施。根据国际研究机构 Synergy Research 截至2021年第三季度的数据显示，全球超大规模数据中心总数已达到700个。其中，以关键IT负载衡量，中国的超大规模数据中心容量占比为15%，排名第二。随着万物互联、自动驾驶、智能城市等新业态大规模发展，迅猛增长的海量数据需要大量算力的支撑，以数据中心为代表的数字基础设施为算力的规模化供给和支撑数字全球化发展方面发挥重要作用。

现代化基础设施体系需要依托传统基础设施和新型基础设施的有机结合来实现。一方面，新型基础设施可提升传统基础设施作为公共产品的服务质量和提供效率。通过建设新型基础设施，可对目前的交通、能源、水利等传统基础设施实现智能升级，提升其运作效率，如中国信通院数据显示，成宜高速利用数字化改造，使交通管控效率提高一倍，车辆通行效率提升10%，交通事故发生率降低30%；同时，新型基础设施建设还有助于加强不同地区已有传统基础设施之间的协同，便于统筹规划，提升新增基础设施投资的配置效率。另一方面，传统基础设施能够成为新型基础设施发挥作用的有力支撑。通过进行薄弱地区、薄弱环节的传统基础设施建设，能够有效挖掘现有传统产业潜力，优化资源配置，从而为这些领域的新型基础设施建设打好基础。因此，在进行基础设施建设布局时需要统筹兼顾传统基础设施和新型基础设施的状况和特点，使二者相互促进，协调联动，才能实现对现代化基础设施体系的构建。

建设现代化基础设施体系“既要算经济账，又要算综合账”

现代化基础设施体系的构建，既关乎经济发展，又关乎国家安全；既关乎当前效益，也关乎长远效益；不仅作为中间投入品关乎生产效率，也作为准公共产品关乎分配公平。因此，在建设现代化基础设施体系的过程中，“既要算经济账，又要算综合账”。

针对新型基础设施建设，要勇于探索，兼顾安全。新型基础设施与目前多个领域的前沿技术有着密切关联，而其中的很多领域充满了未知性，并没有公认成熟的技术路线和行业标准。因此，在新型基础设施的建设过程中，要勇于探索，勇于试错，以让我国在相关创新领域的国际竞争中保持主动；同时，建设节奏要保持着“适度超前”，以避免过于超前的大规模建设产生过大的沉没成本和试错风险。此外，考虑到新型基础设施建设的技术成本可能较高，需要较大的融资规模，单纯依靠政府债券融资可能压力较大，可在保证地方政府债务杠杆不过高的前提下，探索新型基础设施的投融资和建设方式的创新，提高企业和金融机构等各类主体在这一过程中的参与度。

针对传统基础设施，要补齐短板，稳步推进。基于我国传统基础设施的建设现状，在未来的传统基础设施建设过程中优先推进基础设施较为薄弱的地区和领域如农村地区、城市“不可见”基础设施等，这既能有效避免基础设施的重复建设，又提高了整体的社会福利水平，并且仍然能够实现对经济增长的带动作用。同时，还要控制交通、能源、水利等领域的传统基础设施投资流向和规模，可基于面临不确定冲击下的安全考虑而留出部分冗余建设空间，但要避免过度投资，以防止出现经济发展对基础设施投资的依赖。

除此之外，还要立足长远，统筹协调。在现代化基础设施体系的构建过程中，一大重点便是如何将不同地区、不同领域的基础设施由一个个“点”联接成一个成体系的“网络”。为实现这一点，需要高屋建瓴，从长远发展的角度进行基础设施规划，充分考虑到各类新型基础设施和传统基础设施相互作用影响的机制、不同地区地方政府基础设施建设的权责协调，实现基础设施布局、结构和质量的多重优化，为经济高质量发展提供重要动力。