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河湖是水资源的重要载体，是生态系统的重要组成部分。通畅的河道、干净的水面、整齐的岸线，共同组成健康河湖。
近日，水利部制定印发《关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》，以加强河湖水域岸线空间管控，保障行洪通畅，复苏河湖生态环境。
河湖水域岸线，是指河湖水面、水岸交界并向陆地延伸的地带。一些地区面临人为束窄、挤占河湖空间，过度开发河湖资源等问题，与水争地的情况尚未发生根本好转。近日，水利部制定印发《关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》（以下简称《指导意见》）。河湖水域岸线空间如何划定？如何做好保护与开发？记者进行了采访。
划红线，因地制宜明确保护范围
青山对峙，江水奔涌。在湖北省秭归县九畹溪镇，葱郁的岸线，仿佛为长江镶上了绿边。“这几年，我们栽种红叶石楠、栾树、桂花等。镇里设立了6名镇级河长、17名巡河员、75名林长，加强日常管护。”九畹溪镇党委书记刘峰介绍。
秭归县对长江西陵峡片区约30公里地段开展生态修复，植被恢复面积293公顷，有效防治水土流失面积2.9平方公里。
河湖水域岸线空间是河湖生态系统的核心组成部分，是河湖行洪、水生生物栖息的主要场所，是最普惠的民生福祉和公共资源。
河湖水域岸线同样是人为活动频繁的地带。离岸边多远的地方能够开发建设？桥能建多宽？河边能种地盖房吗？“过去，因河湖水域岸线空间没有明确界定，一些地方人为地缩窄河道管理范围，与河争水、与河争地，乱占、乱采、乱堆、乱建，影响了河湖防洪、供水、生态等安全。”水利部河湖管理司司长祖雷鸣介绍。
《指导意见》的出台，明确了河湖水域岸线空间管控边界。祖雷鸣介绍：“截至2021年底，第一次全国水利普查名录内河湖（无人区除外）管理范围已全面划定，120万公里河流、1955个湖泊首次明确了管控边界，为加强河湖水域岸线空间管控奠定了坚实基础。”
“依据防洪法、河道管理条例，有堤防的河湖，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地、行洪区和堤防及护堤地；无堤防的河湖，其管理范围为历史最高洪水位或者设计洪水位之间的水域、沙洲、滩地和行洪区，这是底线，也是红线。各地在安排河湖管理保护控制带时，在这条底线的基础上，可以再向陆域适当延伸。”祖雷鸣说。
长江水域岸线保护范围有明确规定。《中华人民共和国长江保护法》规定“国家对长江流域河湖岸线实施特殊管制”，要求禁止在长江干支流岸线一公里范围内新建、扩建化工园区和化工项目，禁止在长江干流岸线三公里范围内和重要支流岸线一公里范围内新建、改建、扩建尾矿库。这些条文为保护长江岸线提供了法律依据。截至2021年底，水利部门清理整治长江违法违规岸线利用项目2441个，腾退岸线162公里。
“对于其他河湖，各地可结合水安全、水资源、水生态、水环境及河湖自然风貌保护等需求，针对城市、农村、郊野等不同区域特点，在已划定的河湖管理范围边界的基础上，探索向陆域延伸适当宽度。”祖雷鸣介绍。
强管制，严禁非法占用和束窄河湖水域岸线
浔江逶迤流淌，水阔天平。作为西江重要的行洪通道、生态廊道，守护好一江碧水，格外重要。
浔江平南县段，多家建材厂和码头存在未批先建问题。挂牌督办，清理整顿，再到景观提升，从2020年7月到现在，水利部珠江水利委员会、广西壮族自治区河长办和平南县协同推进，浔江面貌正逐步得到改善，水生态环境质量明显提升。
“浔江已经划定了河道管理范围，项目开工前未经审查同意，乱占滥用岸线，挤占河道行洪断面。”珠江委河湖处相关负责人分析，“相关单位法律意识淡薄，为了减少投资，加快项目进度，采取‘先上车、后补票’方式无序开发。”
河湖周边地形平坦、用水排水方便、风光秀美，是企业、道路、观光建筑等建设选址的优良地段。在空间管控范围内，哪些可以建？有哪些具体规定？
“总体要求是，按照保护优先原则，合理划分岸线保护区、保留区、控制利用区和开发利用区，严格管控开发利用强度和方式。”祖雷鸣介绍。
涉河建设项目要严格依法依规审批。“比如一些桥梁需要跨河、穿河、临河，码头、渡口、管道、取排水项目等要依水而建，水利部门遵循‘确有必要、无法避让、确保安全’的原则，严把受理、审查、许可关，特别是要严禁未批先建、越权审批、批建不符。”水利部河湖管理司水域岸线管理处处长胡忙全介绍。
近年来，一些新情况冒头，也对水域岸线空间管控提出了新要求。
一些地方兴建风雨廊桥，对此如何管理？“风雨廊桥属于桥梁，主要功能是交通。根据规定，桥面须有秩序地设置车道及人行道，宽度须符合有关技术规范，桥墩承重与其主要功能相适应。”胡忙全介绍。
“一些地方以风雨廊桥名义进行开发，加宽桥面，在上面开设商铺、酒店、茶馆等。有的房屋建筑高达三四十米，面积多达数万平方米。密集布置桥墩或大幅增加桥墩尺寸，导致阻水面积大，加剧水流对桥墩、河床、河岸冲刷，对河道行洪和群众生命财产安全构成严重威胁。”胡忙全介绍。以风雨廊桥名义开发建设房屋，属于建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，是法律法规明确的禁止性活动，不能按照对桥梁的相关规定办理涉水行政许可。
“对光伏电站、风力发电等项目建设不搞‘一刀切’，对于河道、湖泊、水库内，不得建设此类项目；对于湖泊管理范围内的水面周边区域等水域岸线空间，要坚持科学论证，严格管控，并依法履行相关审批手续。”胡忙全说。
重保护，推进整治修复，守护好水生态
水清岸绿、鱼翔浅底，是保护河湖水域岸线的目标。《指导意见》提出，依托河湖自然形态，充分利用河湖周边地带，因地制宜建设亲水生态岸线，推进沿河沿湖绿色生态廊道建设，打造滨水生态空间、绿色游憩走廊。
“保护水域岸线，要清理整治，系统治理，科学施策。”胡忙全介绍，“生态廊道建设涉及绿化或种植的，不得影响河势稳定、防洪安全，植物品种、布局、高度、密度等不得影响行洪通畅。具备条件的河段，滩地绿化可与防浪林、护堤林建设统筹实施。”
存量做减法、增量零容忍，依法依规强监管。“充分发挥河湖长制平台作用，纵深推进河湖‘清四乱’常态化规范化。”祖雷鸣介绍。继续以长江、黄河、淮河、海河、珠江、松花江、辽河、太湖和大运河、南水北调工程沿线等为重点，开展大江大河大湖清理整治，并向中小河流、农村河湖延伸。此外，还要加强行政与公安检察机关互动，完善跨区域行政执法联动，行政执法与刑事司法衔接、与检察公益诉讼协作等机制，提升水行政执法质量和效能。
大数据、卫星遥感、航空遥感等技术手段，可及时发现问题。“各级水利部门应提高河湖监管的信息化、智能化水平，涉河建设项目审批信息上图入库，实现动态监管。”祖雷鸣介绍。
