告别“摊大饼” 城市发展开启“存量更新”模式

城市更新三大瓶颈亟待破解 专家建议上升为国家战略

向外围无限扩张、大拆大建的“摊大饼”模式，在城市发展过程中一直被人诟病。随着我国城镇化率和服务业占GDP比重均超过50%，城市发展也开始由增量扩张为主转入存量更新为主的新阶段，“摊大饼”模式逐步成为过去式。围绕城市核心区开始的以存量资源开发为主的城市“有机更新”成为新时期城市发展的主流。

目前，我国越来越多的城市开始加大政策支持力度推进城市更新，但仍然存在资金短缺、政策标准缺失、形象工程屡禁不止等瓶颈，亟须通过改革创新实现突破。

城市发展“存量”模式开启

截至目前，北京、上海、广州、天津等都加快了城市存量资源的更新改造。

位于北京西直门交通枢纽附近的京盐融园，以前一直是中盐集团的存盐仓库。随着经济的发展和城市功能的不断升级，地处北京核心地区、占地近10亩的存盐仓库已经越来越不能适应城市发展的需要。作为仓储场所，其吸引了大量的车流、物流，对西直门周边交通等干扰较大。而作为企业的固定资产，其运行效率也越来越低。

针对这种情况，中盐集团对包括京盐融园在内的，位于北京市西城区、丰台区、通州区等区县的7处类似资产进行了整体更新改造。京盐融园主要仓库整体框架结构得到了保留，并在此基础上进行了改造和结构加固，总共建成了6000平方米的办公面积。以前破旧的仓库，变成了一个环境优雅的办公院落，老仓库的红墙砖透出一股后工业时代感觉，与整体的科创风格设计相得益彰。

“与高楼大厦的写字楼相比，这样的环境特别受高科技、文创企业欢迎。”京盐融园负责人刘欣介绍，目前6000平方米的办公面积已经全部租出，入驻的都是高科技企业。

针对城市更新等相关议题，全国工商联房地产商会城市更新分会近期深入全国30多个城市开展专题调研。相关调研报告认为，“十三五”以来，我国新型城镇化建设取得阶段性成果，2019年常住人口城镇化率已达60.6％，第三产业增加值占国内生产总值比重达到53.9%。这两个关键数据，标志着我国城市发展由增量扩张为主，转入存量更新为主的新阶段。

全国工商联房地产商会城市更新分会会长柴志坤表示，随着第三产业增加值超过第二产业，以前的“摊大饼”模式已经不适应城市发展新要求。它不仅过度占用农村土地，降低了每单位基础设施服务的人口，加重了地方政府债务负担，而且大大削弱了城市的集聚效益，使城区内产生了大量低效土地资源，影响了经济产出的效率。

据了解，当前包括北京在内的一些城市，空置的写字楼、仓储等楼宇大量存在。北京筑福集团董事长董有介绍，目前，北京市门头沟、石景山和通州三个区的空置存量房产就超过1000万平方米。

行业分析机构认为，受新增供应大、市场需求不足影响，北京众多产业园的空置率正在持续上升。预计到2020年底，北京成熟产业园体量将超过1500万平方米，空置率将突破30%。

“城镇化建设中有一对突出矛盾值得高度重视。”中国人民大学国家发展与战略研究院高级研究员秦虹表示，1978年至2018年，我国城镇人口增长了3.8倍，但同期城镇建成区面积却增长7.4倍，即从7000平方公里增加到5.85万平方公里，面积增长比人口增长快一倍。

据介绍，目前国内城镇化率总体超过60%，其中超过80%的城市有20个，超过70%的有40个。有的城市已经处于人口流失的状态，却还在搞扩张式发展。这对于未来发展是有害的，必须通过挖掘城市内部潜力，提高城市效率来获得新的增长。

以成都为例，城市扩张中的基础设施建设等成本已经越来越难以承受。近年来成都已考虑基本停止外围扩张，转而在城市中心推动“有机更新”，例如把一些老旧批发市场改造为办公商用设施等。

将撬动十万亿投资规模

据全国工商联相关课题组测算，当前启动我国城市更新战略可拉动投资规模10万亿元。

首先，城市更新将加快新旧动能转换。随着新经济快速发展和城市转型升级加快，一些城市的传统商业设施、老旧厂房等出现产能过剩。对此，全国工商联房地产商会城市更新分会秘书长夏子清表示，启动城市更新战略，可以高效利用城市存量土地资源，通过模式创新、政策调整和创造新需求来释放“过剩”产能，促进城市转型发展。据介绍，广东省近年来通过对“旧城镇、旧厂房、旧村庄”改造累计节约土地20.4万亩，节地率达42.4%。单位建设用地产出从2008年的每年每亩13.7万元增加到30多万元，增长率超过125%。

其次，城市更新还可以有效扩大国内需求。据住房和城乡建设部统计，目前全国共有老旧小区近16万个，涉及居民超4200万户，建筑面积约40亿平方米。按照目前每平方米投入1000元的标准计算，我国老旧小区改造投资总额可达4万亿元。各地城中村改造未来两三年投资规模预计可达1.8万亿元。老旧商办物业约为170亿平方米，即使按照每年改造1%计算，年投资规模就是万亿级水平。其中，仅北京、上海、深圳三地老旧小区综合整治、老旧工业区改造，以及商办物业更新的投资规模每年就超过2000亿元。

城市更新中的老旧工业区改造、商办物业更新等项目，由于有较好的投资收益，能够有效吸引社会投资。据介绍，2008年以来广东省累计投入改造资金1.66万亿元，其中社会投资约占86%。同时，各地通过城市更新而形成的新工业、新商住、新生态等集聚区，已成为引领当地经济高质量发展的热土。

再次，城市更新是对城市区域再规划和环境再升级的过程。清华大学建筑学院教授边兰春表示，我国城镇老旧小区量大面广，涉及上亿居民，普遍存在原设计标准较低、维护不到位、市政设施破损严重、公共服务和配套设施缺乏等问题，难以满足人民群众对美好生活的需求。城市更新可有效破解城市发展不平衡不充分的难题，提高居民获得感，促进城市可持续发展。

三大瓶颈亟待破解

当前我国城市更新仍处于初级阶段，存在资金短缺、政策法规缺失、形象工程屡禁不止等瓶颈。

资金短缺是目前城市更新过程中最为突出的一个问题。北京筑福集团已在全国不少城市参与上千个老旧小区改造项目。“今年我国计划改造3.9万个城镇老旧小区，总投资预计在7000亿到1万亿元。其中，中央财政计划出资543亿元，其余需要鼓励消费者和企业承担，资金压力相当大。”董有表示，实施城市更新战略投资巨大，如何创新投融资体制是关键。

在城市更新项目中，“拆除重建”和“有机更新”类项目，由于投资收益较好，能够有效吸引社会投资。但对于“综合整治”类项目，由于老旧小区改造项目大部分为民生工程，盘活闲置资产的运营收入相对较低，远远不足以弥补改造投入，很难吸引社会资本深度参与。再加上财政投入有限，资金短缺就成为抑制老旧小区改造的瓶颈。

对此，北京房山新城投资公司副总经理雷爱先说，广东省对“旧城镇、旧厂房、旧村庄”的“三旧”改造是目前全国城市更新做得较好的。在实际推进中，“三旧”中的旧村庄和旧厂房改造成果显著，而旧城镇改造则一直困难重重、收效不大。主要原因就是旧村庄和旧厂房改造是让多元主体都能受益，能够吸引众多社会资本参与。而旧城镇的老旧小区改造，则因为产权多元化、资金短缺、政策缺失等瓶颈迟迟难有进展。

城市更新是城市治理现代化的一个新课题，从各地城市更新的实践看，政策缺失、法规缺位等瓶颈问题也比较突出。

目前，国内针对城市建设项目的法规、政策、规划、标准等顶层制度法规都是针对新建建筑的，而对于城市更新改造还没有明确的规定。“包括土地管理法、房地产管理法、担保法、合同法等一些顶层的制度法规，在更新改造项目和存量土地开发方面还非常欠缺。”雷爱先说。

同时，实际操作中的各种规范缺失严重。在北京等多地参与城市更新项目投资改造的高和资本合伙人陶民坦言，像旧工厂改造等城市更新项目，大部分都要改变建筑物用途，面积也会随之发生变化，这些都需要相关部门批准认可的手续或文件等。但实际操作中，没有这样一个政府部门来审批，往往只有地方政府“会议纪要”或行政命令。“因为没有明确的政策和法律保障，直接影响了一些更新项目资产的交易、证券化等，也加大了相关企业的经营风险，为权力寻租提供了空间。”

城市更新的技术标准也严重滞后。董有、雷爱先等企业家反映，对于旧有建筑更新改造，目前还没有明确的技术标准，如果按照新建建筑的标准，则很多更新改造因难以达标将无法进行。例如，新建建筑要求达到八级抗震标准，大部分的更新改造项目不可能达到。“目前，许多城市对于更新改造项目，包括设计单位、审图单位等都不知道按什么标准来执行。唯一的办法就是开专家会，以专家的意见来定调，而不是靠制度和标准。”

除了资金、政策法规，另一个比较突出的瓶颈就是面子工程、形象工程在一些城市更新项目中屡见不鲜。按照今年城镇老旧小区改造的标准，每平方米费用在1000元左右。“但实际上，一些城市老旧小区改造每平方米投入甚至不到30元。”董有说，有的老旧小区改造项目只是刷了一下外立面，与加装电梯、提升环境的要求相差甚远，而有的则只做了几个样板工程。

据介绍，还有不少城市在城市更新过程中大拆大建，导致城市历史文化风貌不仅未得到保护和修复，反而不同程度地遭受了损毁。

应加强顶层设计

有关专家建议，不断改革创新，加强顶层设计，破解城市更新过程中的难题。

对于资金短缺问题，应创新市场机制，形成整体打包、项目统筹、肥瘦搭配的市场推广模式，激发社会资本参与的积极性。同时，政府应灵活运用财政、金融等手段，不断创新投融资体制和工具。

例如，推动国家政策性银行向地方政府提供20年以上低利率的长期贷款。社会资本通过“房产价值增值、盘活存量资源、增量产权资产”等方式，实现市场运作并获得资金自平衡；研究制定专项财政激励政策，进一步明确纯政策性、准政策性、市场性的内容，构建利益确认、协调及分配机制，激发各地的主动性和创造性。

秦虹建议，将城市更新金融政策从房地产开发金融政策中分离出来专项管理；引导和鼓励保险、金融机构进入城市更新领域；设立政府性城市更新母基金及公募私募产业基金；将公募REITs试点扩大到城市“有机更新”和“综合整治”类项目。

对于政策法规缺失的问题，建议国家层面成立城市更新领导小组，指定相关部委牵头负责，地方层面以城市一级统筹管理城市更新，建立以更新规划为抓手的空间管理体系，以行政审批为抓手的过程监管体系。并逐步完善城市更新法规体系，对标梳理滞后的相关政策法规，尽快构建全要素的管理和技术规范体系。例如，上海出台规定，一些城市更新项目改造后，只要改造标准比老标准高就可以通过验收。同时，在城市更新项目中，建议创新推进政策规划兼容，商业服务用地与商业办公用地可以相互转换，住宅用地可以全部或部分转换为商业服务业或商务办公用地。

而针对形象工程问题，柴志坤、秦虹等专家建议，一是要建立城市更新负面清单制度，对城市更新过程中凸显的一些问题，以负面清单的方式加以约束，坚决杜绝。而对于负面清单之外的内容，则可以进一步放开，给城市更新更大的市场空间。二是探索城市更新倒逼机制，以倒逼机制力促低效资产使用主体主动实施城市更新。根据用地规模、亩均产值、单位能耗、排污强度等指标对用地效率进行分等定级，并在用能、用电、用水、排污权等方面实行差别化配置，倒逼低效资产使用主体主动实施改造或退出。

边兰春表示，城市更新战略的实施，有助于打破千城一面的城市形象。在充分考虑旧城区原有空间结构、社会网络及衰退根源的基础上，应因地制宜采取重建、整建和维护等多种更新模式和手段，保护、延续和发展城市的传统历史风貌。

在破解瓶颈的同时，专家认为，还要从更高层面认识城市更新的重要性。目前，从中央到地方，对于城市更新的政策规定各有不同，存在地区不平衡、不系统、碎片化等问题。从国内外发展形势看，应当从顶层设计上将城市更新上升为国家战略。

专家建议，国家建立由城市更新专项规划及年度计划组成的城市更新目标传导机制，支持地方政府加强城市更新与人口发展规划、国土空间总体规划、控制性详细规划、城市设计、行业专项规划等的充分衔接。

同时，建议将城市更新战略纳入国家“十四五”规划，为城市更新政策及规划制定提供前瞻性、全局性以及系统性的指引。城镇化率达到60%左右的省份或城市，应编制“十四五”城市更新专项规划，明确城市更新的总体目标、发展方向和实施策略，设置城市更新相应指标，建立城市更新推动机制，加快推动新型城镇化建设。（记者 宋振远 姚晓娜 李志勇）