形成跨省级行政区区域治理新模式，南京都市圈——

为我国现代化都市圈建设积累经验提供示范

南京都市圈中心城市。 南报融媒体记者 冯芃摄

编者按2月8日，国家发改委网站发布关于同意《南京都市圈发展规划》的复函。复函明确，南京都市圈将建设成为具有全国影响力的现代化都市圈，助力长三角世界级城市群发展，为服务全国现代化建设大局作出更大贡献。

南京都市圈由以南京为中心、联系紧密的周边城市共同组成，横跨苏皖两省，是长三角城市群的重要组成部分。从全国最早启动建设的“跨省都市圈”，到全国首个由国家发改委正式复函同意的都市圈规划，地处长江下游的南京都市圈，具有怎样的重要战略地位？随着长三角一体化发展上升为国家战略，《南京都市圈发展规划》的获批，又将怎样推动南京都市圈发展和长三角一体化发展乃至长江经济带高质量发展，进而支撑长三角城市群建设，助力长三角区域率先形成新发展格局？怎样接续带动皖江经济带和淮河经济带发展，促进东部地区和中部地区协同联动，形成跨省级行政区区域治理新模式，为我国现代化都市圈建设积累经验、提供示范？请看专家学者的解答。

“一肩挑两头”

提升南京中心城市全国影响力

□孙伟陈雯

●通过南京都市圈建设，以中心城市发挥产业链重组的龙头作用，推动产业、行业、企业的精明分工与协作共建，可以获得更为有效的规模经济、范围经济和分享经济，反过来也能够促进中心城市的功能提升和辐射影响力的扩大。

日前，国家发展改革委批复同意江苏和安徽两省联合上报的《南京都市圈发展规划》，这是国家发改委批复的第一个都市圈规划，也是国家发展改革委《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》出台后的第一个正式批复的跨省域都市圈规划。国家发改委在复函中指出，要把南京都市圈建设成为具有全国影响力的现代化都市圈，助力长三角世界级城市群发展，为服务全国现代化建设大局作出更大贡献。

南京都市圈地跨江苏、安徽两省，南京作为都市圈中心城市的龙头地位和作用明显。从国际城市群和都市圈的成功发展历程经验看，中心城市的竞争力在很大程度上决定了都市圈的整体竞争力和全国乃至全球的影响力。为此，要把南京都市圈建设成为具有全国影响力的现代化都市圈，就需要南京发挥服务江苏及皖江、皖东地区的重要中心城市的作用，进而把南京在全国和全球的影响力做出来，提上去，升起来。

目前，南京中心城市的常住人口约占都市圈的20%，经济总量占比超过30%，财政收入占比超过40%，社会消费品零售总额、金融业增加值占比超过50%，经济中心的地位无可撼动。2020年南京的地区生产总值突破1.4万亿，第一次跻身全国前十，在全国GDP前十城市中，南京4.6%的增速是最高的。地区生产总值已超过了天津，仍略低于成都、杭州和武汉等其他区域中心城市1.5万亿-1.8万亿的水平，也要低于省内GDP已过2万亿的苏州市，与深圳、广州、重庆尚有1万亿左右的差距，与上海更是相差2万亿以上。同时，南京中心城市的产业与上海和深圳等城市相比，还有较大差距，总体产业层次不够高，一般性加工制造服务的比重过高，高精尖产业不足，提升空间的需求和愿望非常大。

通过南京都市圈建设，以中心城市发挥产业链重组的龙头作用，推动产业、行业、企业的精明分工与协作共建，可以获得更为有效的规模经济、范围经济和分享经济，反过来也能够促进中心城市的功能提升和辐射影响力的扩大。为此，都市圈建设过程中，南京可以把非中心城市功能疏解到都市圈其他城市，不仅可以集中精力做强综合服务功能，也会因为其他城市获得更多要素外溢和发展机会，提高南京的服务范围和市场规模，进而推动都市圈价值链的整体攀升。中小城市也有更多机会集聚发展要素、提振发展活力，分享更大范围的规模集聚和分工红利。同时，中小城市立足自身条件和比较优势，打造一批专业化特色化的地方中心，也有利于满足不同层次群体的就业和收入提升诉求，既增强都市圈发展的公平性和均衡性，又可以为南京中心城市建设提供更加强大的产业配套支撑和市场消费空间。互惠互利的循环中，都市圈兄弟城市的“水涨”必将推动南京的“船高”，加快提升南京在全国城市体系中的地位。

南京的跨省服务影响园区和企业的感受最深刻。南京有3000家企业在都市圈城市有投资，滁州汊河轨道交通装备产业园引进南京车辆零配件企业超过100家，投资亿元以上的就有30多家。南京大学、东南大学、南京邮电大学等多所高校在马鞍山、滁州、芜湖等地设立高新技术研究院或实训基地，大量安徽企业与南京大学、南京农业大学等合作建设研发中心等，通过产学研合作引领地方产业转型升级。南京向周边城市转移技术和专利的力度和范围都在不断加大，转移重点由镇江、扬州开始向马鞍山、芜湖等沿江上游方向拓展。南京与滁州、马鞍山签署战略合作协议，重点推动跨界地区和合作园区建设，宁滁合作产业园集研发、制造、孵化于一体，已经是南京大规模先进制造业承接基地，宁丹科创园配套江宁新能源汽车产业集群发展，打造关键部件生产基地，优势产业链在都市圈内协同布局成效很明显。发展实践已经证明，南京与都市圈城市特别是安徽城市的跨省合作发展模式是现实可行的，可以为其他都市圈的建设提供参考借鉴。

除了强大的经济带动力，更为重要和明显的南京影响力的感知，还在于南京包容的公共服务和大气的城市气质性格上。南京中心城市的教育、医疗卫生、商业等优质资源为都市圈内的镇扬淮马芜滁宣等城乡居民提供了高水平和便利性的公共服务，为提升长三角西部地区整体公共服务贡献品质。南京的跨省服务影响老百姓的感受最直观。南京金鹰、苏宁、苏果等分店遍布都市圈各个主要城市，成为居民消费的主要场所。南京的很多医院每天都是“爆满”，其中有很大一部分患者来自安徽，尤其到了节假日，时常会出现“一号难求”的状况。教育培训机构也有都市圈中小学生的身影。到新街口逛街购物更是都市圈居民高端消费常态，南京德基广场以超百亿的销售额近两年一直位居全国首位，超过北京国贸和深圳万象城，周边城市贡献功不可没。很多年轻人选择到南京读大学或研究生，希望将来有机会留在南京，部分家长会提前在南京购房，都市圈城市及苏北皖北城市居民已经成了南京购房的主力之一。出行方面，除了多条“断头路”被打通，马鞍山博望的公交车开到溧水石湫，与南京的地铁站无缝衔接。随着都市圈建设不断推进，交通先行，未来都市圈交通联系将更加便利，都市圈同城化范围不断扩大，都市圈更是紧密的亲朋好友圈。

也正是因为对皖江地区和皖东地区的直接服务和辐射，坊间戏称南京为“徽京”，这恰恰是对南京作为江苏省会城市且能产生跨省影响的作用和能力以及气度的正面认同和肯定。即便从全国范围看，一省的省会城市能够对邻省产生如此大影响的，也是屈指可数。南京与周边城市以及皖东城市的这种亲密关系由江南省的历史延续而来自然天成，无法割舍。

苏省之都，徽东之京，牵手汇聚跨省都市圈的龙头城市和全国影响力，锻造出跨省协调共建示范地区，成为皖江皖东及苏北地区融入长三角核心区的重要平台。

（作者孙伟为中国科学院南京地理与湖泊研究所长三角区域一体化发展研究中心副主任、副研究员，陈雯为中国科学院南京地理与湖泊研究所研究员、苏科创新战略研究院理事长、江苏民盟区域发展与研究中心主任、长三角一体化发展决策咨询专家）

建设国家级跨省都市圈的

南京机遇与南京使命

□何雨

●国家层面对南京都市圈规划的函复同意，意味着“十四五”期间，南京建设“高能级辐射的国家中心城市”有了重大载体，也是南京全面冲刺国家中心城市的关键一环。

2月8日，国家发展改革委网站发布了关于同意《南京都市圈发展规划》（以下简称《规划》）的复函。这是国家发改委庚子年的收官之作，却是南京都市圈辛丑年的开局之篇，事关南京“社会主义现代化创新名城”建设，事关都市圈其他城市未来发展的战略方向，具有重大现实意义。

一是标志着都市圈建设从地方自发上升到国家自觉层面。南京都市圈的前身可以追溯到1986年6月召开的由南京倡议、苏皖赣三省16个地市参加的南京区域经济协调会。作为一个正式概念的南京都市圈始于2000年的江苏省城市工作会议，并于两年后包括南京、镇江、扬州、芜湖、马鞍山、滁州在内的6个城市，把概念设想转变为规划行动，并最终由江苏省人民政府正式通过《南京都市圈规划》。此后，南京都市圈一直在探索中前行，但基本上都是地方政府的自发努力，直至今年才正式上升为国家层面的自觉行动。国家发改委复函明确允诺：“我委将会同城镇化工作暨城乡融合发展工作部际联席会议有关成员单位加强对《规划》实施的指导，在有关规划编制、体制机制创新、重大项目建设等方面给予积极支持，为《规划》实施创造良好环境。”

二是标志着都市圈建设从独奏进入到合奏阶段。南京都市圈是我国最早探索建设的都市圈之一，但长期以来，推动都市圈的动力主要来自于南京市人民政府和江苏省人民政府。与之相对，作为都市圈建设另一个主要参与方的安徽，缺乏省级层面的明确态度与具体行动。然而，国家发改委复函明确要求：“请江苏、安徽两省共同推进规划实施，指导推动政策会商和项目对接，解决规划实施中的突出问题，适时开展规划实施情况评估，及时总结经验做法。”这意味着都市圈建设已经成为两地省政府的共同重要工作。可以预期，安徽省人民政府的介入，将会提高都市圈同城化发展的协调层级与协调能级。

三是标志着都市圈建设从战术层面进入到战略层面。作为首个获得国家层面函复的都市圈规划，南京都市圈的特殊价值至少表现在两个方面。一方面，南京都市圈是跨省都市圈，也是东部和中部地区交汇点都市圈。推动南京都市圈建设，不仅能够发挥中心城市的辐射作用，带动周边城市共同发展，而且还能作为东部先进地区生产力沿着长江经济带向中部地区扩散的一个战略枢纽。另一方面，也应该在长三角一体化国家战略的背景下谋划南京都市圈。长三角地区虽然同宗同文，但内部发展差异极大，无差异地在全域范围内推进一体化依然不现实。更为现实的是，在条件成熟的若干次区域范围率先启动一体化，经过持续发展，次区域一体化在扩张中会师，最终形成全域一体化的壮阔景象。在此，一个极为重要的次区域一体化努力就是高水平建设南京都市圈，使之成为长三角世界级城市群的西翼，才能诚如复函所说的那样——“助力长三角世界级城市群发展，为服务全国现代化建设大局作出更大贡献”。

国家层面对南京都市圈规划的函复同意，也意味着“十四五”期间，南京建设“高能级辐射的国家中心城市”有了重大载体，也是全面冲刺国家中心城市的关键一环。然而，机遇与挑战同在，动力与压力并存。对于南京来说，按照自加压力的“高能级”要求，聚焦同城化目标，辐射、带动都市圈城市高质量发展，亟须在多个方面取得重大突破。

一是在体制机制上的突破。作为跨省都市圈，同城化面临更多的行政壁垒与利益纠葛，需要体制机制的创新，才能在利益共同体的基础上，成为休戚与共的发展共同体。作为都市圈当之无愧的首位城市、中心城市，南京理应有更大责任，作出更多贡献，重点要在基础设施一体高效、创新体系协同共建、产业专业化分工协作、公共服务共建共享、生态环境共保共治进行体制机制上的探索与破冰。

二是在高质量发展上的突破。高质量发展是贯穿“十四五”乃至更长一段时期的主旋律，也是南京都市圈发展的新使命。然而，都市圈内部不同城市之间在发展阶段、产业基础、增长动能、结构质量等方面的差异巨大，对高质量发展构成巨大挑战。高质量发展，是一场凤凰涅槃，是一次浴火重生。推动都市圈内的高质量发展，可能会触及深层利益，需要在更高水平上凝聚供给侧结构性改革的区域共识。

三是在同城化上的突破。南京都市圈的目标不是“一体化”，而是“同城化”。相较于“一体化”，“同城化”是一种更为紧密的联系，在处理好“求同”与“存异”的辩证关系上，要以“求同”为方向。从都市圈现状看，这是一个以南京为圆心的同城化过程。目前，这一同城化进程已经取得了诸多进展，包括以南京为中心的城际轨道交通基本实现全覆盖，但依然需要在户籍限制、地域限制、人才流动等方面进行重大突破。

（作者为江苏省社会科学院区域现代化战略研究中心副主任、副研究员）

践行新发展理念

实现高质量发展方式创新

□汪毅

●《南京都市圈发展规划》的批复实施，有利于都市圈各城市践行新发展理念、实现高质量发展的方式创新，有利于促进地方形成协同发展共识、明确共同的价值导向与行动方向，有利于消除区域城乡之间的行政壁垒，促进人口有序流动和公共服务共享。

作为城镇化发展的高级形态，都市圈在国家区域发展战略中的地位和作用不断凸显，在内外双循环的新发展格局下，都市圈以城市间密切的分工合作，成为参与国内外循环的基本单元、参与全球竞争的重要载体。

南京都市圈是国内最早跨省共建的都市圈，承东启西，连南接北，通江达海，是长三角世界级城市群的重要组成部分，是长三角辐射带动长江中上游乃至广大中西部地区发展的重要开放门户，在国家现代化建设和区域协调发展大局中具有重要战略地位。自1986年由南京市发起成立“南京区域经济协调会”，构建南京都市圈发展雏形以来，历经30余年的发展，社会经济联系密切广泛，人文相亲，都市圈发展已经成为共识。

南京都市圈规划历史悠久。早在2002年就编制发布了第一版《南京都市圈规划》，随后在2013年南京都市圈城市发展联盟审议发布了《南京都市圈区域规划》。目前由国家发改委批复的《南京都市圈发展规划》可以说是规划的3.0版本，是国家层面批复的第一个都市圈规划，也是南京都市圈上升为国家战略的重要标志。规划作为各城市共同谋划和签订的发展契约，是落实国家责任、呼应地方需求、响应人民诉求、实现都市圈协作发展和资源要素统筹安排的纲领性文件。规划的批复实施，有利于都市圈各城市践行新发展理念、实现高质量发展的方式创新，有利于促进地方形成协同发展共识、明确共同的价值导向与行动方向，有利于消除区域城乡之间的行政壁垒，促进人口有序流动和公共服务共享。

本次规划是“双循环”新发展格局下，各城市的共同探索，也彰显了区域发展的共同担当。相比较于以往的规划，规划有诸多创新之处，主要体现在以下几个方面。

一是以创新为引领，培育动力强劲的“产业创新圈”。通过整合区域创新资源，围绕产业链布局创新链，推动科技创新与产业发展深度融合，构建创新驱动的产业链与供应链体系，增强南京科技研究能力、共建产业创新中心，打造区域创新共同体。坚持市场需求和专业化分工协作为导向，构建自主可控的产业价值链集群。

二是以生态为底线，打造生态共治的“绿色发展圈”。践行绿水青山就是金山银山的理念，严守生态安全底线，立足资源环境承载能力，共同加强生态保护、建立健全共保联动机制，协调人地产城乡与山水林田湖关系，形成高质量发展、健康安全的区域国土空间开发保护新格局。

三是以同城化为突破口，建设互联互通的“资源配置圈”。以同城化发展为主攻方向，促进中心城市与周边城市同城化发展。这次规划顺应区域发展的客观规律，增加宁马滁同城化片区，将宁镇扬与宁马滁共同定位为同城化发展的先行示范区。同时加强航空、铁路、公路、航道等统筹规划建设，共建轨道上的都市圈，协同建设新一代信息和能源等基础设施网，推动都市圈内部的互联互通、重大基础设施的共建共享，保障顶山-汊河、浦口-南谯、江宁-博望跨界地区合作与城乡区域融合，形成协同发展格局。

四是以人民为中心，缔造共同富裕的“宜居生活圈”。推动都市圈各城市教育医疗文化等优质服务资源一卡通共享，扩大公共服务辐射半径，加快社会治理一体化发展，推动优质公共服务一体化、连锁化供给。

五是以规划实施为导向，强化项目推进的“共同行动圈”。规划既善谋长远又紧抓当前，共同科学制定年度计划与项目清单，提高规划的实效性和可操作性，推动各项规划任务落到实处。

（作者为南京市规划设计研究院副总规划师、博士、高级规划师）