摘花上树挖睡莲偷鸭子等不文明行为引众怒 专家建议

采取联合惩戒规制游客不文明行为

● 为规制不文明行为，国家有关部门早在2015年就设立了游客“黑名单”制度，随后各地还出台了旅游不文明行为记录制度

● 公园和景区首先要做好宣传和警示告知，设置警示牌或语音提示，告知游客不文明行为将会被园区曝光。如果在此情况下，部分游客仍然我行我素，且造成严重影响，应该对这些游客进行曝光和信息记录

● 游客“黑名单”制度增加了游客不文明行为的道德成本和信用成本，对于规范游客行为有一定的积极意义，但现实中也存在不少问题，例如缺少统一有效的采集、认定、惩戒机制，联合惩戒难以执行等，仍需进一步从立法、执法、行政救济路径等方面进行调整

□ 本报见习记者 孙天骄

□ 本报记者 陈 磊

“公园的东西，拿回家你好意思啊”“这么热的天你可别捂坏了，赶紧拿出来吧”……

近日，一段在网络引起热议的视频显示，一名男子企图将北京陶然亭公园的鸭子装进包中偷偷带走，被发现后遭到在场游客的指责，多次试图离开未果。最终，该男子打开挎包掏出一只白色的鸭子，用力将其扔进湖中。

事发后，陶然亭公园管理处工作人员回应称，执法部门已找到该游客，并对其予以警告处罚。此外，北京市公园管理中心有关部门负责人表示，根据相关规定，已向文旅部门申报将此不文明游园行为列入旅游不文明行为记录。一旦列入“黑名单”，包括陶然亭公园在内的北京所有市属公园都将禁止该男子入园游览。

实际上，类似的旅游不文明行为并不鲜见。前不久，张某某因在云南昆明植物园连根采挖起若干株睡莲等行为，被昆明植物园列入“黑名单”3年内不得进入。一女子在江苏无锡动物园拍打玻璃致狒狒暴怒、撞头被曝光于网上后，也引发了大家的一致声讨。为规制这种不文明行为，国家有关部门也早在2015年就设立了游客“黑名单”制度，随后各地还出台了旅游不文明行为记录制度。

多位业内专家近日接受《法治日报》记者采访时说，游客“黑名单”制度增加了游客不文明行为的道德成本和信用成本，对于规范游客行为有一定的积极意义，但现实中也存在不少问题，例如缺少统一有效的采集、认定、惩戒机制，联合惩戒难以执行等，仍需进一步从立法、执法、行政救济路径等方面进行调整，推进制度的完善。

不文明行为大煞风景

建“黑名单”联合惩戒

近日，北京市民张女士一家趁着周末来到国家植物园游玩，看到了大煞风景的一幕：在一片美丽的凌霄花下，有人直接伸手拉扯树枝，将花摘了下来，还有人抱着孩子爬到树枝上去拍照。

看到这个场景，张女士3岁的儿子也嚷道：“妈妈，我也想摘朵花，我也想坐在树上拍照。”张女士严肃地告诉他：“不要看到别人做你也做，这是不文明的行为。”

“这种游客不文明现象太常见了，比如随手扔垃圾、踩踏公共座椅设施、让小孩随地大小便等。”张女士说，不文明行为的存在，不仅非常影响游园体验，而且会给孩子造成错误认知。

在江西从事19年导游工作的徐晓(化名)告诉记者，近年来游客素质已明显提升，不过踩踏草坪、在禁烟区吸烟、攀折花果等情况仍时有发生。景区通常会在游园须知中提示将对不文明行为进行处罚，但实践中往往很难及时发现并取证。希望能有更行之有效的惩戒措施，让一切不文明行为“见光死”。

为惩戒游客不文明行为，2015年3月，原国家旅游局印发《游客不文明行为记录管理暂行办法》，并于2016年5月修订为《关于旅游不文明行为记录管理暂行办法》(以下简称《办法》)，将9种游客在境内外旅游过程中发生的因违反境内外法律法规、公序良俗，造成严重社会不良影响的行为，纳入旅游不文明行为记录，规定旅游不文明行为记录形成前应经旅游不文明行为记录评审委员会评审通过，记录信息保存期限为1年至5年，实行动态管理。

随后，一些地方也开始探索旅游不文明行为记录制度。

2016年，《北京市旅游不文明行为记录管理暂行办法》出台。2020年6月，《北京市文明行为促进条例》正式施行，提出对于公示的“旅游不文明行为记录”，视情节不同，通过内部信息平台，向旅游行业协会、旅行社、A级景区、星级饭店进行通报。进一步加强对不文明游客和不文明旅游从业人员的约束和惩戒力度，构建“一处受罚，处处受限”的联合惩戒工作机制。

2021年1月，《江苏省旅游不文明行为记录管理暂行办法》出台，对旅游不文明行为的界定、旅游不文明行为记录的主要信息、联合惩戒措施的实施等方面进行了规定。按照规定，由江苏省文化和旅游厅认定的记录信息还将报送文化和旅游部，并与省公安厅、省交通运输厅等14家单位共享，构建“一处受罚、处处受限”的联合惩戒机制。

少有纳入“黑名单”者

救济程序也不够完善

据华东政法大学副教授李婧介绍，“黑名单”一旦被公之于众，旅游主体的不文明行为会在行业内甚至全社会产生即时的负面影响，其消极作用和警示作用会对旅游主体带来制裁性和实体性的后果，也更能体现旅游行政“黑名单”制度作为信用惩戒的终局性。

在中国科学院地理资源所旅游研究中心主任助理齐晓波看来，“黑名单”制度的意义重在震慑和示范，主要是从社会舆论引导、体现行业主管机关对不文明旅游行为的态度，是针对频频发生的不文明行为的回应，表达行业管理机关、整个社会对不文明旅游行为抵制、谴责的态度。

然而值得注意的是，文旅部门公示的旅游不文明行为记录数据与现有不文明旅游行为相比并不多。据官方信息，《办法》发布以来，截至2021年7月共有38人被纳入旅游不文明行为“黑名单”。自2020年4月北京市开展不文明游园行为专项整治行动，截至2021年9月，全市公园累计劝阻各类不文明行为共计78.9万余次，其中联合文旅部门将27人纳入“旅游不文明行为记录”。

与此同时，“一处受罚、处处受限”的联合惩戒机制实际操作也存在一定难度。

李婧分析说，由于我国旅游行业发展迅速，涉及旅游主体和旅游地点众多，几乎对全国各省市甚至更多行政层级形成覆盖，各地制度规则和执法力度参差不齐，这就会导致同一个行为在A地会被列入旅游“黑名单”，在B地并不会被列入，上了地方旅游“黑名单”的人多数并未受到“一处受罚，处处受限”的实际惩处。

李婧认为，除了部门之间未形成联动机制外，地方版旅游“黑名单”与全国版“黑名单”也未形成有效联动机制。被列入地方“黑名单”的未必会被列入全国“黑名单”，未能有效形成“一张网”。

“游客‘黑名单’制度对记录的异议和救济程序也不够完善。”李婧说，《办法》虽然规定了当事人的申辩权，但此时“黑名单”已经形成并公开，其给当事人带来的影响是不可逆的。从当事人提起申诉，到旅游主管部门审核、决定是否采纳，再到缩短记录期限或撤销记录，这个过程所需要经历的时间期限是多久，目前也没有明确。

景区设立警示曝光台

注意过度曝光致侵权

除有关部门出台整治旅游不文明行为的相关文件外，现实中一些景区已经采取多种方式，向有不文明行为的游客“亮剑”。

近日，记者在北京动物园看到，动物园入口处、猴山、海洋馆外等人流量大的位置，均竖立了几块展示牌——北京动物园不文明行为警示曝光台，上书“以下游客的行为一经发现将列入公园不文明行为记录，并拉入游园‘黑名单’”。

被公示的不文明行为包括采摘花果、攀爬树木、采摘野菜等，并配有作出相应行为的游客照片。除公示照片之外，北京动物园还对不文明行为的处罚结果进行了曝光。例如，一位秦姓男子因在非洲动物区翻越护栏上树采摘果实，被开出处罚决定书，处以其50元罚款。

记者调查发现，除在公园、景区内安置曝光展示板之外，一些地区或景区还会在社交媒体平台上不定期曝光游客不文明行为，公布不文明行为的游客照片，有些照片未经技术处理，人脸、衣着等清晰可见。

接受采访的专家认为，曝光时须注意避免对游客隐私及其他个人权利造成侵犯。

在李婧看来，“黑名单”制度是拥有记录、公示、惩戒等功能的综合性规则，社会公示是其发挥信用约束力的重要环节，有利于社会的监督。但另一方面，也容易侵犯旅游主体的隐私权和名誉权。

齐晓波认为，公园和景区首先要做好宣传和警示告知，设置警示牌或语音提示，告知游客的不文明行为将会被园区曝光。如果在此情况下，部分游客仍然我行我素，且造成严重影响，应该对这些游客进行曝光和信息记录。

“对游客不文明行为的规制应该细化和分级，比如乱扔垃圾和损坏观赏物品所应采取的惩戒措施肯定应该不同，针对游客不文明行为的规制应该进一步细化和分级，便于实际工作中操作和落实。”齐晓波说。

分类评估后采取措施

发挥征信体系约束力

受访专家表示，针对游客不文明行为需要进行相应的警示和惩戒，而游客“黑名单”等制度施行以来，受到多种因素影响，效果有限，因此建议从立法、执法、行政救济路径等多方面进行调整，推进制度的完善。

从立法层面来看，齐晓波提出，完善已经出台的《办法》和细则。目前《办法》缺乏上位法规的支撑，可以将游客不文明行为记录相关内容纳入行政法规，明确航空公司、旅行社、景区、饭店等企业可以拒绝为被纳入游客不文明行为记录的当事人提供相关服务；情节严重、社会影响恶劣的旅游不文明行为当事人，应当在接受一定时长的文明旅游教育培训后，才能出境；对不同性质、危害程度的不文明行为采取更加精细化的管理，实行分类评估并采取相应的惩罚措施。

李婧认为，要加强旅游主体人身权的法治保障。鉴于“黑名单”制度本身可能会对被记录人的私人生活安宁造成严重影响，对其相关合法权益造成侵害，相关法律规范必须在涉事主体合法权益和社会公共利益之间做出平衡，建议在不影响名单公开的前提下，隐去公示内容中可能不利于涉事主体相关合法权益和私人生活安宁的部分。

“对不文明行为要进行有效梳理和归类，出台可操作性强的惩罚措施。同时，赋予旅游行政管理部门对不文明游客行为进行行政处罚的权限。对于不文明导游及旅行社，实施严格的业务限制，即根据不同违规情节明确不能进入相关服务市场的时限等，提高违规成本。”李婧说，此外，“黑名单”还要与统一的社会征信体系对接，推进信息共享，发挥征信体系强有力的社会约束效能。

李婧呼吁，增加行政复议和诉讼等路径，完善救济程序。由于旅游行政“黑名单”的制裁措施具有信用罚和声誉罚的特殊性，错误、不当的列入行为会给自然人、法人造成信用和财产上不同程度的损失。目前《办法》仅规定了被记录人申辩的权利，对造成损害的救济方式却未作规定。旅游主管部门作为旅游行政“黑名单”列入权力主体，应当同时承担损失赔偿义务。

此外，齐晓波认为应加大社会参与度，通过宣传和社会舆论，引起大家对文明出游的重视。同时，畅通不文明行为举报渠道，面向全社会征集游客不文明行为线索，共同维护良好的旅游环境。