强化反垄断 实现竞争和创新的良性互动
——访中国政法大学副校长、国务院反垄断委员会专家咨询组成员时建中
光明日报记者 陈晨
中央经济工作会议提出，强化反垄断和防止资本无序扩张。我国反垄断法自2008年实施以来，经济社会发生了怎样的变化？反垄断工作取得了哪些成绩？为何当前要强调反垄断？强化反垄断，将如何推动高质量发展？带着这些问题，记者采访了中国政法大学副校长、国务院反垄断委员会专家咨询组成员时建中。
垄断会损害竞争扼杀创新市场经济越成熟反垄断需求越强烈
记者：中央经济工作会议将反垄断和防止资本无序扩张作为今年的重点任务。垄断和资本无序扩张将对经济社会发展带来哪些危害？
时建中：垄断包括市场垄断和行政性垄断。垄断协议、滥用市场支配地位和违法实施经营者集中是典型的市场垄断，滥用行政权力排除、限制竞争是典型的行政性垄断。无论市场垄断还是行政性垄断，都会排除限制竞争、抑制创新、损害消费者利益和社会公共利益。资本扩张主要是指发生在资本市场的并购行为，不仅会导致企业股权乃至控制权发生变化，而且会提升相关产业和市场的集中度，引发产业市场结构、竞争状况等变动。资本的无序扩张，发生在资本市场，后果会蔓延至实体经济。相关产业的市场集中度若被资本市场的无序扩张过度推高，且被同一资本控制或实际控制，可能产生排除限制竞争、抑制创新的后果。竞争与创新的良好互动是经济高质量发展的必要条件。垄断和资本无序扩张，会损害竞争机制和创新动力，不利于经济高质量发展。
记者：反垄断法实施以来，我国经济社会发展出现哪些变化和特点？为何在现阶段这个时间节点提出强化反垄断？
时建中：党的十八大以来，我国对社会主义市场经济的运行规律有了更加科学的认识，逐步确立了竞争政策的基础地位，更加重视发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，促进有效市场与有为政府更好结合。发挥市场在资源配置中的决定性作用，就要预防和制止市场垄断；更好发挥政府作用，就必须打破行政性垄断，预防和制止滥用行政权力排除限制竞争行为。市场经济离不开反垄断法，市场经济越成熟，对反垄断法的需求越强烈。我国反垄断法实施以来的这些年，信息通信技术迭代发展，大数据、物联网、区块链、人工智能等数字技术推动产业创新、产品创新、服务创新，互联网已深度融入经济生活的各个领域和环节，为经济效率的提升、经济结构的优化和消费者福利的改善作出了巨大贡献。但与此同时，互联网经济领域的垄断、不正当竞争、侵害消费者权益等现象不断增多，对市场经济秩序带来新冲击，对市场竞争和创新乃至市场监管都构成新挑战。作为竞争政策的保障机制，反垄断执法等市场监管必须回应互联网经济新发展阶段的新挑战。
反垄断就是要实现竞争与创新的互动推动经济高质量发展
记者：中央经济工作会议明确，反垄断、反不正当竞争，是完善社会主义市场经济体制、推动高质量发展的内在需求。反垄断的根本意义是什么？具体而言，在我国构建新发展格局、推动高质量发展的背景下，反垄断有哪些重要作用？
时建中：中央经济工作会议要求以高质量发展为主题。高质量发展要有充满活力的竞争和充满动力的创新作为前提和基础。高质量发展离不开高水平创新，高水平创新需要高层次竞争。垄断行为和不正当竞争行为，都会扭曲竞争机制、破坏竞争秩序，损害创新。只有良好的竞争环境，才能繁荣创新；只有创新，才能提高竞争的层次和水平；只有提高竞争的层次和水平，才能推动经济高质量发展。否则，只能是低水平的存量利益的零和竞争。因此，加强反垄断执法和防止资本无序扩张，就是要为创新营造良好的竞争环境，进而通过创新不断提高竞争层次，实现竞争和创新的良性互动，促进有效市场与有为政府的更好结合，推动经济高质量发展。
对所有市场主体一视同仁反垄断执法取得积极成效
记者：反垄断法实施以来，我国查处的反垄断案件有哪些特点？我国反垄断工作取得了怎样的成绩？
时建中：反垄断法实施以来，我国一直非常重视反垄断执法工作，平等地适用于所有经营者，对内资外资、国有企业和民营企业、大企业和中小企业、互联网企业和传统企业一视同仁，保障各类市场主体公平参与市场竞争，为建设市场化、法治化、国际化营商环境提供保障，取得了非常积极的效果：第一，恢复了被垄断行为破坏的竞争秩序，并且达到了查办一个案子规范一个行业的良好效果；第二，维护了消费者利益，体现了以人民为中心的发展思想；第三，推动了创新的繁荣，现行反垄断法的相关条款为创新留出足够的法律空间。此外，通过大量的反垄断执法，一些行业建立了应有的反垄断合规意识，竞争文化不断优质化。
平台企业进入“青年时代”公平竞争是行业健康发展的前提
记者：此次中央经济工作会议关于反垄断的重点任务里，多次提到平台企业。为何现在要将反垄断的重点聚焦在平台企业？互联网行业反垄断的目的是什么？
时建中：十多年前，我国的互联网经济还处在“孩童时代”的初创阶段，现在开始步入平台企业为代表的“青年时代”，某些平台企业成长为巨型企业。在初创阶段，互联网经济需要鼓励、包容与引导，以支持其创新和发展，但发展壮大之后，在继续给予支持与引导的同时，还应承担相应的义务和责任。
平台企业是互联网经济背景下新兴的市场主体，是科技创新和经营模式创新相结合的产物。平台企业充分利用数据资源等关键生产要素，借助网络载体，在不断进步的信息通信技术推动下，在经济生活的各个领域和环节发挥着重要作用，显示出传统企业难以企及的竞争优势和资源配置效率。与此同时，平台企业在经营过程中凭借数据、技术、资本优势，在不断优化的算法和不断提升的算力加持下，频频实施排除限制竞争、侵害消费者利益的行为，比如“二选一”“大数据杀熟”“自我优待”“扼杀性收购”等。平台企业的垄断与反垄断问题成为社会关注的焦点。
公平竞争是互联网行业持续健康发展的重要前提。正是在市场竞争的激励下，互联网平台企业不断推进技术、商业模式等方面的创新，在推动经济高质量发展、满足人民群众美好生活需要的同时，实现了自身发展壮大。要实现行业持续健康发展，必须加强互联网领域反垄断监管，健全市场竞争规则，营造公平竞争的市场环境，持续激发企业的创新活力和发展动力，维护消费者合法权益。
从实践来看，平台企业乃至互联网行业的创新驱动、动态竞争、网络效应等特点，既不能影响反垄断法的适用，更不能成为挑战反垄断法适用的借口。欧美等主要司法辖区对互联网行业的反垄断执法在经历过必要的“观望”阶段之后，启动了相应的反垄断执法行动。就我国而言，对互联网行业采取“包容审慎”的监管原则，目的是维护竞争、鼓励创新，推动经济高质量发展，并不是放任互联网行业的垄断和不正当竞争行为。更何况，反垄断法已经为创新提供应有的法律空间。平台企业也应用更高质量的创新来证明自己的价值，践行社会责任，提高核心竞争力，让老百姓进一步享受到科技进步、产业变革带来的实实在在的红利。
反垄断难点主要集中在新经济领域需完善监管加强执法
记者：目前我国反垄断工作还存在哪些难点和薄弱环节？强化反垄断和防止资本无序扩张，应从哪些方面着力？
时建中：目前，反垄断的难点主要集中在新经济领域，表现在两个方面：一是制度供给有待完善，现行反垄断法与信息时代高科技支撑的商业模式不完全匹配，制度上有些不衔接甚至缺失的地方，需要与时俱进地适当修改；二是新经济模式动态的竞争和商业模式给监管带来挑战。
不同的市场监管理念反映了对互联网经济不同发展阶段的不同认识，会对反垄断法的实施产生不同的重要影响。在互联网经济进入平台企业时代之后，监管理念有必要由早期的“包容审慎”监管向“积极、协同、审慎、依法”监管转型。
积极监管主要指监管态度。现在，随着对互联网经济认识的深入，可以对平台企业实施的许多竞争行为予以识别、定性，而且许多限制竞争行为的竞争损害已足够明显、严重，反垄断执法机构应当积极介入、严格执法。
协同监管主要指监管体制。相对于早期的“各自为战”，现在更要强调部门协同，形成监管合力。协同是以合理分工为前提的，既要防止多头执法，又要防止推诿扯皮。对共性问题要充分发挥市场监管部门的作用；对各领域、各环节的个性问题，要充分发挥行业主管部门的作用，切实打好“组合拳”。
审慎监管主要指监管方式。在具体监管执法中不冒进、不武断，监管过程要严谨、周密，法律分析要细致、深入。借助大数据、人工智能、算法等，平台企业实施的垄断行为更加隐蔽、复杂，反垄断分析方法需要与时俱进，要借助专业力量、拓展分析工具、完善监管模式。
积极监管、协同监管、审慎监管，本质上都必须依法监管。依法监管，不仅强调监管的依据和程序要合法，而且强调常态化监管，防止监管被误读为选择性监管、运动式监管。常态化的依法监管将进一步维护法律的权威性，也能够向市场发出明确信号，规范市场行为，倒逼企业将重心放到积极创新、公平竞争和更好服务消费者上来。
从法律规定和执法力量的角度来看，目前，反垄断法的修订纳入了全国人大常委会的重点工作。我期待反垄断法修改能够“顶天立地”。顶天，就是要明确竞争政策基础地位；立地，就是要进一步强化反垄断法的法律责任。无论从哪一个角度与欧美等司法辖区相比，我国反垄断执法队伍规模都可以用“严重不足”来形容。希望通过本次修改，可以切实加强反垄断执法队伍规模建设和能力建设，以适应反垄断法的使命和任务。
《光明日报》（ 2021年01月31日03版）
